黨中央、國務(wù)院一直高度重視農(nóng)村留守兒童工作。近年來，從國務(wù)院到民政部、教育部等有關(guān)部門密集出臺了關(guān)于農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的政策文件。如2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，2019年民政部、教育部、公安部等十部門共同出臺了《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，就進一步健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系提出了較為全面的政策指導(dǎo)。這一系列國家頂層政策文件，無論是分析成因、把脈癥結(jié)，還是統(tǒng)籌兼顧、布局對策，都既反映出國家對留守兒童問題的深切關(guān)注，也展示了對留守兒童問題進行精準(zhǔn)施策、標(biāo)本兼治的科學(xué)態(tài)度。黨的十九屆五中全會提出了“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的奮斗目標(biāo)。2021年5月，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，進一步提出加強完善農(nóng)村兒童教育關(guān)愛工作。在這一背景下，我國留守兒童問題正在面臨拐點；一方面，針對留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的建設(shè)路徑漸顯；另一方面，在鄉(xiāng)村振興過程中需繼續(xù)發(fā)揮教育在鞏固扶貧成果、有效防止返貧方面的基礎(chǔ)性作用，促使“造血式”脫貧能可持續(xù)發(fā)展，從而提升留守兒童關(guān)愛服務(wù)的效率與質(zhì)量，助力鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)。
本研究通過對貴州省黔南布依族苗族自治州惠水縣、四川省德陽市中江縣、河北省承德市豐寧滿族自治縣及安徽省阜陽市潁上縣等四個地域的實地調(diào)研，對政府頒布的有關(guān)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系政策的實施狀況進行了量化和質(zhì)性的分析，并通過四個區(qū)域的研究結(jié)果，力圖對政策實施的效果、存在的問題及進一步完善提出科學(xué)建議。研究的調(diào)研對象為以上地區(qū)的農(nóng)村留守兒童、留守兒童家長或監(jiān)護人，以及學(xué)校教師、校長等教育管理人員。樣本學(xué)校覆蓋城郊與農(nóng)村區(qū)域，其中小學(xué)為四、五、六年級，初中為七、八、九年級，共六個年級段。問卷共發(fā)放1872份，共回收1816份，有效回收率為97％。調(diào)研結(jié)果如下。
一、留守兒童基本情況分析
本研究所選擇的四個地區(qū)均為我國勞務(wù)輸出大省，外出務(wù)工人員眾多，留守兒童分布廣泛。其中，四川省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省和勞務(wù)輸出大省，農(nóng)村留守兒童數(shù)量和規(guī)模居全國之首。據(jù)統(tǒng)計，截止2018年，四川省農(nóng)村留守兒童為76.5萬人。調(diào)研選擇的中江縣既為農(nóng)業(yè)大縣同時也是人口大縣。截至2018年末，中江縣城鎮(zhèn)人口24.3萬人，鄉(xiāng)村人口115.2萬人，常年在外務(wù)工人員達46萬人。中江縣是留守兒童大縣，留守兒童最多時達10萬余人，甚至在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，留守兒童比例高達50%以上。貴州同樣為勞務(wù)輸出大省。截止到2018年，貴州省留守兒童總量為52.4萬人。此外，截至2018年底，河北省全省共有農(nóng)村留守兒童7.5萬余名。調(diào)研選取的豐寧滿族自治縣，農(nóng)業(yè)人口占比較多且地理位置特殊，南鄰北京市懷柔區(qū)。特別是近年來隨著城市化進程不斷加快和交通的便捷,越來越多的農(nóng)村剩余勞動力向北京以及其他省市流動。據(jù)統(tǒng)計，每年約有2.5萬人進城務(wù)工，但由于戶籍制度、經(jīng)濟條件等因素的限制，大多數(shù)父母無法將孩子帶到務(wù)工城市讀書，因此也就產(chǎn)生了留守兒童群體。安徽作為外出務(wù)工大省，截至2018年，全省共有農(nóng)村留守兒童73.6萬人，占全國農(nóng)村留守兒童總數(shù)的10.6%，僅次于四川省。調(diào)研選取的安徽省潁上縣，截至2018年末，全縣共有農(nóng)村留守兒童38169人。從以上四地實地調(diào)研的留守兒童年齡結(jié)構(gòu)來看，他們大都在6—16歲，正處于義務(wù)教育階段。由于大部分留守兒童是由祖輩或親戚照顧，他們的生活、學(xué)習(xí)、心理及關(guān)愛需求與關(guān)愛服務(wù)的質(zhì)量更值得關(guān)注。具體情況如下：
1. 留守兒童數(shù)量初中階段多于小學(xué)階段
調(diào)研顯示，初中階段的留守兒童數(shù)量比小學(xué)階段多。通過訪談進一步了解到，這是因為小學(xué)階段的留守兒童年齡較小，外出務(wù)工的父母或一方一般會將孩子留在身邊，而到了初中階段因涉及繼續(xù)升學(xué)的考慮，大部分父母就會把孩子送回家鄉(xiāng)。年齡分布情況如圖1所示。
從留守兒童年齡分布情況可看出，10至15歲的農(nóng)村留守兒童數(shù)量居多，約占所有留守兒童總數(shù)的94.51%，該年齡階段兒童正處于青春期，更需要家庭、學(xué)校和社會各方的重點關(guān)注與引導(dǎo)。
2. 留守兒童住校比例較大
近年來，鄉(xiāng)村學(xué)校實施撤點并校組建中心校后，為最大限度地發(fā)揮學(xué)校對留守兒童的監(jiān)管作用，對高年級學(xué)段學(xué)生實行了寄宿制。調(diào)研顯示，留守兒童的住校生占比48.22%，非住校生占比51.78%（如圖2所示）。因此，對于住校和走讀這兩類留守兒童群體，關(guān)愛體系建設(shè)需要更具有針對性。
3. 留守兒童中女生比例高于男生
調(diào)研顯示，在性別分布中留守女生數(shù)量要多于男生，其中女生占比為56.08%，男生為43.92%（如圖3所示）。農(nóng)村留守兒童中的留守女生是較為特殊的群體，也是更為弱勢的群體，其成長過程中如果缺乏關(guān)照和管理，將會面臨諸多安全隱患。這一群體數(shù)量比例較高的現(xiàn)實應(yīng)引起高度重視。
4. 父母雙方均外出務(wù)工的留守兒童超過了七成
通過對調(diào)研地區(qū)留守兒童的家庭現(xiàn)狀和監(jiān)護情況進行調(diào)研統(tǒng)計，研究發(fā)現(xiàn)：留守兒童父母雙方都在外地打工的比例高達73.34%；有18.48%的兒童是父親在外地打工，母親在家陪伴孩子；有5.65%的兒童是母親在外地打工，父親在家務(wù)農(nóng)；也有2.53%的情況是父母其中一方外出務(wù)工，但另一方無勞動能力，即便在家里也沒有辦法照料孩子的生活和學(xué)習(xí)（詳見圖4）。針對超七成留守兒童處于事實上的雙親季節(jié)性缺失的狀況，如何開展有效的關(guān)愛活動，以有效解決其成長中的隱憂，是一個重大的社會問題。
5. 超過六成的留守兒童為隔代教養(yǎng)
通過對留守兒童生活情況進行的調(diào)研統(tǒng)計，研究發(fā)現(xiàn)：留守兒童隔代教養(yǎng)的比例較高，有66.63%的留守兒童是與祖父母或外祖父母一起生活；有15.8%的留守兒童是與媽媽一起生活；與爸爸一起生活的留守兒童占比4.78%；還有7.35%的留守兒童是與親戚或是父母的朋友一起居住生活；更有5.45%的兒童是與自己的兄弟姐妹共同居住或者自己獨居（如圖5所示）。
結(jié)合訪談了解到，祖/外祖父母基本只能照顧留守兒童的日常生活，很少或很難會監(jiān)督和輔導(dǎo)學(xué)習(xí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，留守兒童的監(jiān)護人中，僅僅有8.07%會對兒童進行安全教育與日常引導(dǎo)，至于了解他們的心理發(fā)展和情緒變化的比例就更低了。尤其是5.45%的無父母或大人照看的留守兒童，更是需要重點關(guān)注的對象。
6. 留守兒童渴望得到親情的關(guān)愛與多方的關(guān)注
通過調(diào)查和訪談了解到，90%的留守兒童認(rèn)為“能和父母在一起才算一個幸福的家庭”；他們希望父母不要常年在外打工；隨著年齡的增大，他們更加表現(xiàn)出對家庭和父母關(guān)懷的強烈需求。80%以上的留守兒童覺得與父母不在一起自己很孤單；也有近52.6%的孩子認(rèn)為父母在外打工影響自己的生活和學(xué)習(xí)；一些留守兒童存在難以融入同齡群體的經(jīng)歷，他們表現(xiàn)得不夠自信，同時又渴望得到他人的關(guān)注。一方面，他們往往內(nèi)心異常敏感，卻不懂如何有效地與老師和家長溝通，導(dǎo)致出現(xiàn)心理問題時得不到有效疏解與開導(dǎo)；另一方面，由于父母及隔代監(jiān)護人缺乏心理輔導(dǎo)能力，對留守兒童的心理或情緒狀態(tài)缺少關(guān)心，也不知如何關(guān)心，致使他們的心理問題更難以得到有效解決，這成為成長中的隱患。因此，關(guān)愛體系的建立健全以及提升關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量，是積極應(yīng)對留守兒童問題的關(guān)鍵。
二、留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀
在調(diào)研和掌握留守兒童基本情況的同時，課題組重點對樣本地區(qū)留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)情況進行了調(diào)查和分析，旨在了解政策實施過程中取得的效果和存在的不足，為更好完善政策措施提出有益的建議。調(diào)研結(jié)果主要有以下發(fā)現(xiàn)：
1. 近五成家長及監(jiān)護人對留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系政策缺乏了解
調(diào)研顯示，有46.88%的家長及監(jiān)護人對國家和地方政府出臺的留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)政策不太了解；27.27%的家長及監(jiān)護人對這一政策了解程度一般；有8.67%的家長及監(jiān)護人表示還從未聽說過這一政策。這說明需要進一步加強有關(guān)留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的政策宣傳，特別是針對留守兒童父母及直接監(jiān)護人進行政策的宣講，讓他們能夠充分認(rèn)識到國家、地方政府、學(xué)校及社會對留守孩子的關(guān)心和愛護，促使這些父母及監(jiān)護人更好地樹立關(guān)愛服務(wù)意識。當(dāng)然，也有13.37%的家長及監(jiān)護人對該政策比較了解；有3.8%的家長及監(jiān)護人對該政策了解清楚（詳見圖6）。所以，進一步增加對留守兒童家長及監(jiān)護人的政策宣傳、普及與指導(dǎo)，對提升關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量具有積極作用。
2. 家長或監(jiān)護人對留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系政策獲取的途徑主要來自學(xué)校與孩子
通過對已了解留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系政策的家長及監(jiān)護人的進一步訪談得知，他們獲得政策信息的途徑主要有兩個：一個是通過學(xué)校宣傳和教師在家長會、日常同家長聯(lián)絡(luò)溝通或進行家訪時候了解的，這一途徑比例為21.75%；另一個就是孩子回家或電話和父母及監(jiān)護人說的，這一途徑比例為24.27%。此外還有通過網(wǎng)絡(luò)來知曉相關(guān)政策的，比例為16.90%；有8.2%的家長及監(jiān)護人是通過村委會進行的政策宣傳知曉的；有11.66%的家長及監(jiān)護人是通過電視知曉的；至于其他途徑、報紙、廣播及鄰里交流知曉的占比則較少（如圖7所示）?？梢?，目前進行政策宣傳的方式和途徑雖然比較多樣，但宣傳的力度還需要進一步加強。
3. 對于村委會是否設(shè)置了兒童主任，有近六成家長或監(jiān)護人不了解
民政部、教育部等10部門于2019年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》中明確要求，在村（居）一級設(shè)立“兒童主任”，由村（居）民委員、大學(xué)生村官或?qū)I(yè)社會工作者等擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作。兒童主任作為村（居）層面專門負(fù)責(zé)留守兒童工作的人員，是關(guān)愛服務(wù)的直接提供者，在留守兒童保護工作走向職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展中起著重要的作用。但調(diào)研顯示，有57.15%的家長或監(jiān)護人表示不清楚本村委會是否設(shè)置兒童主任；還有32.85%的家長或監(jiān)護人表示本村委會還沒有設(shè)置兒童主任；只有9.99%的家長表示本村委會設(shè)置了兒童主任（如圖8所示）。進一步通過訪談了解，出現(xiàn)這種情況的原因：一方面是由于本村兒童主任設(shè)置不到位，即人員配置不夠，確實沒有這樣的崗位或人員；另一方面也存在因為留守兒童的監(jiān)護人年齡大對這一政策和相關(guān)舉措搞不清楚的情況，只有那些父母一方在家與留守兒童生活的家庭則相對會了解這一情況。
4. 村委會對留守兒童關(guān)愛服務(wù)的力度不足
調(diào)研顯示，有40.87%的家長及監(jiān)護人認(rèn)為，目前還未有村委會的相關(guān)人員來到家里做過關(guān)于孩子就學(xué)、生活等情況的具體走訪；有42.30%的家長認(rèn)為，走訪的頻率不是很高；只有16.83%的家長認(rèn)為，村委會的人會較常來到家里針對孩子的就學(xué)和日常生活情況進行了解和幫扶（如圖9所示）?？梢?，村委會在留守兒童關(guān)愛體系中的作用還未充分發(fā)揮。
5. 學(xué)校設(shè)置的“留守兒童之家”發(fā)揮的效能不足
雖然調(diào)研顯示有51.31%的留守兒童會到學(xué)校中的“留守兒童之家”進行看書、做活動或玩游戲，但仍有33.31%的孩子不知道學(xué)校設(shè)有“留守兒童之家”。通過訪談進一步了解到這些孩子因為性格內(nèi)向等原因，不喜歡同老師及其他小伙伴交流，對相關(guān)信息缺乏掌握。15.37%的兒童表示沒有去過“留守兒童之家”（如圖10所示）。這說明，學(xué)校一方面應(yīng)加大對“留守兒童之家”等關(guān)愛服務(wù)場所的建設(shè)和宣傳；另一方面也應(yīng)通過教師積極動員留守兒童主動投入到各項關(guān)愛活動中，激發(fā)他們的參與興趣。
6. 大部分留守兒童課余生活比較單一
對留守兒童每天放學(xué)后的課余生活安排的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：有68.70%的孩子放學(xué)后直接回家；有20.36%的孩子在學(xué)校繼續(xù)上自習(xí)；有3.69%的孩子會在學(xué)校的兒童之家參加課外活動；有3.10%的孩子會在學(xué)校和伙伴玩一會；有1.11%的孩子會去校外的留守兒童關(guān)愛場所活動；有1.52%的兒童會去參加校外培訓(xùn)班和托管班（如圖11所示）。由此可見，大多數(shù)留守兒童的課余生活較為單一。因此，應(yīng)因地制宜創(chuàng)造可供留守兒童選擇的多種課外活動并引導(dǎo)他們參與，激發(fā)他們創(chuàng)新探索和生活的積極性，增進同輩群體交往，促進他們的健康成長。
7. 政府及社會組織開展的關(guān)愛活動的覆蓋面仍需進一步擴大
政府及社會組織開展的針對留守兒童的關(guān)愛活動，是對學(xué)校開展的關(guān)愛活動的有效補充，是關(guān)愛體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。調(diào)研顯示：有43.82%的家長表示孩子還沒有參加過政府部門或社會各界組織實施的關(guān)愛活動；有26.97%的家長表示孩子參加這類關(guān)愛活動的次數(shù)非常有限；有19.90%的家長表示對是否參加這類活動不清楚；只有9.31%的家長表示孩子會常常參加政府部門或社會各界組織的關(guān)愛活動（如圖12所示）。通過訪談進一步了解到，以上情況出現(xiàn)的原因在于：一方面，地方政府或社會組織對開展活動的宣傳力度不大；另一方面，在這類活動中，留守兒童的參與程度也不高。
在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)一個非常值得關(guān)注的現(xiàn)象，那就是經(jīng)常參加由政府和社會各界組織的關(guān)愛活動的留守兒童家長對這類活動的認(rèn)同度很高。他們認(rèn)為，政府部門及社會組織服務(wù)、指導(dǎo)幫扶的種類較多，包括：課后對孩子的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)（占比為16.51%）、心理疏導(dǎo)（占比為15.59%）、假期日間親情照料（占比為14.97%）、家庭關(guān)系調(diào)適（占比為12.92%）、監(jiān)護指導(dǎo)（占比為10.77%）、親情關(guān)愛（占比10.15%）以及行為矯治（占比為5.13%），還有其他如購買生活學(xué)習(xí)用品等關(guān)愛（占比為9.95%）等（如圖13所示）。他們肯定政府及社會組織的關(guān)愛活動內(nèi)容很豐富，在很大程度上彌補了學(xué)校和村委會關(guān)愛活動的不足，值得提倡。
8. 留守兒童代理家長基本以學(xué)校教師為主體
調(diào)研了解，大部分學(xué)校為留守兒童配備了由本校教師擔(dān)任的“代理家長”，負(fù)責(zé)照料留守兒童的生活和學(xué)習(xí)。調(diào)研顯示：有62.14%的教師回答，學(xué)校為留守兒童配備了代理家長，且大多數(shù)教師擔(dān)任了代理家長；也有37.86%的教師表示，學(xué)校目前還沒有為留守兒童配備代理家長（如圖14所示）。通過對教師的訪談了解其原因，主要是這些學(xué)校大多安排班主任教師負(fù)責(zé)留守兒童的學(xué)習(xí)和生活管理，也就未明確設(shè)置代理家長這一角色，但實際工作內(nèi)容與代理家長相差不大。另外，“代理家長”角色除了由本校教師承擔(dān)外，本村的一些老黨員、退休老干部、老教師等也當(dāng)起了留守兒童的“代理家長”，形成了多角色關(guān)愛留守兒童的氛圍。
9. 絕大多數(shù)學(xué)校為留守兒童建立了專門檔案，動態(tài)監(jiān)測其成長過程
調(diào)研顯示，有95.85%的學(xué)校已建立了留守兒童專門檔案（如圖15所示）。通過訪談了解到，暫時未建立專門檔案的學(xué)校則是通過設(shè)立聯(lián)系卡等方式進行信息收集及教師家訪監(jiān)測。因此，充分利用大數(shù)據(jù)平臺建立并完善留守兒童專門電子檔案，進一步實現(xiàn)對這一群體的精準(zhǔn)識別與關(guān)愛幫扶，將會大大提升關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量。
10. 校外組織與學(xué)校配合開展的留守兒童關(guān)愛服務(wù)活動效果較好
調(diào)研顯示，大部分教師認(rèn)為校外組織與學(xué)校配合開展留守兒童關(guān)愛活動比較順暢，起到了較好的效果。46.72%的教師認(rèn)為，這樣的活動對留守兒童的成長和發(fā)展起到了比較有效的作用；25%的教師認(rèn)為，舉辦這樣的活動非常有效，大多數(shù)孩子在活動中逐漸體會到了社會和學(xué)校對自己的關(guān)愛，感悟到了如何努力學(xué)習(xí)上進；22.95%的教師認(rèn)為，活動效果一般；4.10%的教師認(rèn)為，效果不太明顯；僅有1.23%教師認(rèn)為，沒有效果（如圖16所示）。通過訪談深入了解，出現(xiàn)沒有效果的原因在于，校外社會組織與學(xué)校溝通不暢或是活動舉辦過于倉促。因此，活動開展前的充分溝通，以及活動開展的有效籌劃是學(xué)校與社會協(xié)同開展留守兒童關(guān)愛活動達到目標(biāo)的關(guān)鍵。
11. 教師接受留守兒童關(guān)愛服務(wù)專題培訓(xùn)的比例不高
調(diào)研顯示：37.04%的教師表示參加過針對留守兒童關(guān)愛服務(wù)的相關(guān)專題培訓(xùn)；37.86%的教師表示參加培訓(xùn)的機會并不多；只有22.99%的教師表示會經(jīng)常參加此類培訓(xùn)（如圖17所示）。通過訪談了解到，大多數(shù)教師所參加培訓(xùn)的內(nèi)容是關(guān)于師德修養(yǎng)、關(guān)愛農(nóng)村留守兒童文件解讀、留守兒童學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、留守兒童行為習(xí)慣養(yǎng)成、留守兒童心理輔導(dǎo)、關(guān)愛留守兒童班團活動設(shè)計等，培訓(xùn)形式主要是以專家講座、優(yōu)秀班主任經(jīng)驗介紹、學(xué)員討論交流和教學(xué)互動研討相結(jié)合的形式進行的。這些培訓(xùn)對提高教師關(guān)愛留守兒童起到了很好的促進。因此，進一步提高教師接受培訓(xùn)的比例，將有助于提升關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量。
三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)取得的主要成效
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在貫徹和落實國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》以及民政部、教育部、公安部等十部門出臺的《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》等一系列政策上，各地以加強動態(tài)管理、健全制度機制、完善關(guān)愛措施、引導(dǎo)社會參與為重點，不斷推動留守兒童關(guān)愛保護服務(wù)工作，并因地制宜探索了具有地方特色的留守兒童關(guān)愛服務(wù)模式，形成了可推廣的良好經(jīng)驗。
1. 構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)的“四個到位”保障與“四位一體”的關(guān)愛保護體系
各地政府把關(guān)愛留守兒童工作擺在了重要位置，在體系建設(shè)方面也進行了大膽嘗試和探索，取得了較好成效。如，貴州省在貫徹中央決策部署和要求下，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)的“四個到位”保障體系和“四位一體”的關(guān)愛保護體系?！八膫€到位”即：（1）領(lǐng)導(dǎo)體系到位。成立了由省、市、縣三級全面建立的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門聯(lián)動的留守兒童困境兒童工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。（2）政策體系到位。貴州省委、省政府出臺了《關(guān)于進一步加強留守兒童困境兒童關(guān)愛救助保護工作的實施意見》。（3）責(zé)任體系到位。貴州省委、省政府將留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)工作納入到脫貧攻堅重要內(nèi)容中，同時強化了縣級政府主體責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體責(zé)任。（4）立法保護到位。貴州省在2017年出臺了《貴州省未成年人家庭教育促進條例》，通過立法助推家庭監(jiān)護責(zé)任，強調(diào)共同呵護兒童健康發(fā)展，于2020年推動召開了《貴州省留守兒童困境兒童關(guān)愛救助保護辦法(草案)》立法啟動會，扎實實施兒童權(quán)益保護工程，為提高留守兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量保駕護航。
“四位一體”關(guān)愛保護體系則是政府主導(dǎo)到位、父母監(jiān)護到位、學(xué)校教護到位，以及社會管護到位的“四位一體”關(guān)愛保護網(wǎng)。目前貴州省全面落實外出務(wù)工父母法定監(jiān)護職責(zé)，通過簽訂委托協(xié)議，對全省2.4萬名監(jiān)護缺失的留守兒童落實有效監(jiān)護。各縣市通過培育“社工服務(wù)中心”為留守兒童家庭提供監(jiān)護指導(dǎo)服務(wù)，學(xué)校通過織牢教育管護網(wǎng)，將義務(wù)教育階段留守兒童全部納入管護范圍。社會通過織牢關(guān)愛網(wǎng)，投入5.3億元，打造4421個村級兒童之家、親情聊天室、心理輔導(dǎo)室、社區(qū)“四點半課堂”。貴州全省扶貧搬遷點基本都建立了兒童之家。
2. 采取精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)施策手段，通過群團組織助力關(guān)愛服務(wù)體系的優(yōu)化
各地在精準(zhǔn)扶貧過程中對留守兒童的關(guān)愛服務(wù)實現(xiàn)了從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變，進入了常態(tài)化、長效化和有針對性的精準(zhǔn)幫扶階段。特別是各地基于大數(shù)據(jù)平臺探索的留守兒童精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)施策模式，正逐步實現(xiàn)面向留守兒童的精準(zhǔn)扶貧。如四川省通過建立詳實的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，一人一檔案，實行動態(tài)管理，精準(zhǔn)識別留守兒童身份與狀態(tài)并進行精準(zhǔn)施策，為有關(guān)部門和社會力量參與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作提供了支持。調(diào)研地德陽市通過工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等不同群團組織，積極為農(nóng)村留守兒童提供假期日間照料、課后輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、結(jié)對關(guān)愛等服務(wù)，充分發(fā)揮不同群團組織關(guān)愛服務(wù)優(yōu)勢，既實現(xiàn)了對留守兒童的精準(zhǔn)幫扶也更好地優(yōu)化了關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。
3. 確立了以學(xué)校為關(guān)愛服務(wù)的主陣地、多方協(xié)調(diào)合作的工作機制
在實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅的過程中，“發(fā)展教育脫貧一批”決定了教育是脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，又是阻斷貧困代際傳遞的有力武器，更是鄉(xiāng)村振興的重要加速器，肩負(fù)著保障留守兒童健康成長、引導(dǎo)其全面發(fā)展提升關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量的重要責(zé)任。學(xué)校是留守兒童學(xué)習(xí)和生活的主要場所。當(dāng)前各地逐步確立了以學(xué)校作為關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的主陣地，通過開展校園關(guān)愛活動把學(xué)校建成留守兒童喜愛的親情家園；通過充分發(fā)揮學(xué)校和教師的主體作用，讓老師成為留守兒童熱愛的代管家長。在以學(xué)校為紐帶的前提下，各地積極探索了校內(nèi)校外協(xié)同合作機制。
4. 形成了以政府購買服務(wù)為主、引導(dǎo)全社會共同實施關(guān)愛服務(wù)的大協(xié)同格局
在對留守兒童實施關(guān)愛并提升服務(wù)水平的工作中，各地逐步建成了區(qū)縣的兒童福利機構(gòu)和未成年人救助保護機構(gòu)共同參與的服務(wù)體系，織成了覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居的兒童福利工作網(wǎng)絡(luò)，關(guān)愛服務(wù)取得了顯著成效。如，安徽省近年來通過開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護、相伴成長”專項行動，基本杜絕無人監(jiān)護現(xiàn)象，全省農(nóng)村留守兒童人數(shù)由2016年的80.4萬人下降到2019年底的61萬人。同時，安徽省政府通過實施購買農(nóng)村留守兒童家庭探訪、監(jiān)護評估、心理疏導(dǎo)等服務(wù)項目，開展了針對留守兒童的“合力監(jiān)護、相伴成長”專項行動，切實提升了留守兒童關(guān)愛服務(wù)水平，積極引導(dǎo)全社會共同關(guān)心關(guān)愛農(nóng)村留守兒童，為其健康成長創(chuàng)造了良好氛圍。
總之，在落實國家政策，建立和完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的實踐中，各地因地制宜，大膽實踐，形成了政府、社會、學(xué)校、社區(qū)、家庭五位一體的留守兒童關(guān)愛服務(wù)格局。一系列行之有效的實踐舉措，既為進一步推動留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系不斷完善提供了有益經(jīng)驗，同時又對留守兒童關(guān)愛體系建設(shè)提出了新的思考。
四、留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)存在的不足
從制度體系設(shè)計和實踐運轉(zhuǎn)來看，目前我國留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得了積極成效，也積累了有益的經(jīng)驗，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)在具體實踐中仍然存在一些問題與不足，主要體現(xiàn)在以下五個方面。
1. 留守兒童關(guān)愛服務(wù)政策的宣傳與實踐指導(dǎo)需進一步加強
通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分家長及監(jiān)護人對留守兒童關(guān)愛服務(wù)政策了解不足，甚至近六成的家長或監(jiān)護人并不知道本村的村委會是否設(shè)置了兒童主任。而從村委會（社區(qū)）這一基層機構(gòu)來看，對留守兒童的關(guān)愛服務(wù)力度還不夠。當(dāng)前各地針對留守兒童及其關(guān)愛服務(wù)政策宣講的力度和廣度不夠，特別是還未形成系統(tǒng)有效的政策宣講執(zhí)行方案，宣講時間、宣講對象、宣講內(nèi)容、組織形式等方面缺乏統(tǒng)籌安排。由于政策指導(dǎo)實踐力度不夠，在一定程度上導(dǎo)致服務(wù)資源的碎片化、重疊化和分散化，各種資源不能形成合力，也難以使政策愿景和活動宣傳落實到位，一定程度上不利于留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的可持續(xù)推進。
2. 留守兒童關(guān)愛服務(wù)隊伍的專業(yè)性建設(shè)需進一步提升
據(jù)統(tǒng)計，截止到2019年5月，全國已初步配備了4.5萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級的兒童督導(dǎo)員，在村(居)一級配備了62萬名兒童主任，且已經(jīng)實現(xiàn)了實名制管理，全部錄入了全國的兒童主任、兒童督導(dǎo)員的信息系統(tǒng)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地配備的“兒童主任”和“兒童督導(dǎo)員”的專業(yè)性還不高，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)專業(yè)人員缺乏、業(yè)務(wù)水平和能力參差不齊、隊伍零散等問題突出。同時，在各級各類教師培訓(xùn)中，針對留守兒童心理健康輔導(dǎo)的專項培訓(xùn)較少，教師開展心理健康輔導(dǎo)工作水平不高。留守兒童相關(guān)教學(xué)輔助人員的配備不夠，大多以兼職人員和志愿者為主，專業(yè)管理人員缺乏。此外，在留守兒童比例較大的寄宿制學(xué)校中，生活老師、心理咨詢教師、醫(yī)護安保等人員大多沒有正式編制，缺乏相應(yīng)經(jīng)費保障。這些問題制約了留守兒童關(guān)愛服務(wù)的水平和質(zhì)量。
3. 社會力量參與留守兒童關(guān)愛服務(wù)活動的力度需進一步增大
目前，留守兒童關(guān)愛服務(wù)參與者主要有學(xué)校教師、志愿者及社會各單位的工作人員等，如何把這些力量整合起來，統(tǒng)籌發(fā)揮合力，實現(xiàn)專業(yè)和精準(zhǔn)幫扶，豐富優(yōu)化關(guān)愛工作的內(nèi)容和形式，是今后亟待解決的重要問題。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前留守兒童關(guān)愛服務(wù)的社會力量參與程度還不夠廣泛、兒童服務(wù)類的社會組織成長發(fā)育不足等，客觀上影響并制約了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)向更深層次、更高質(zhì)量發(fā)展。特別是在培育孵化社會組織方面，對兒童服務(wù)類的社會工作服務(wù)機構(gòu)、公益慈善組織和志愿服務(wù)組織培育得還不夠，社會組織的專業(yè)化、精細(xì)化與精準(zhǔn)化服務(wù)能力建設(shè)還有待持續(xù)推進。
4. 留守兒童關(guān)愛服務(wù)活動缺乏常態(tài)化運轉(zhuǎn)機制
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地政府和社會組織對留守兒童開展的各項關(guān)愛服務(wù)工作一般以項目或活動的方式居多。雖然開展的一些活動內(nèi)容很充實，如“留守兒童之家”“親子聯(lián)歡會”等，但這些活動往往具有點狀特征，活動時間大多數(shù)集中在課余或者假期，活動主題比較分散，缺乏連續(xù)性，無法形成可持續(xù)性的活動機制，活動后續(xù)服務(wù)工作后勁不足，積聚起來的力量很快消散，已經(jīng)取得的關(guān)愛成效極易流失，常態(tài)運轉(zhuǎn)機制亟須建立。
5. 留守兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量考核機制需進一步健全
考核是提升成效的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前對留守兒童進行幫扶的項目和活動雖然很多，但是缺少有效的考核制度，關(guān)愛服務(wù)的質(zhì)量或者項目成效往往只反應(yīng)在數(shù)量的統(tǒng)計上，如建設(shè)了幾個留守兒童關(guān)愛機構(gòu)、投入了多少資金等。這造成大多數(shù)學(xué)校雖設(shè)置了“留守兒童之家”，但其功能并未完全發(fā)揮，并且學(xué)生課余活動也比較單一，特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)尤其如此。民政部、教育部等十部門于2019年出臺的《進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》中提出，將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)納入年度重點工作考核評估的重要內(nèi)容強化落實。因此，應(yīng)加強對留守兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量的考核評估機制建設(shè)，使得這一工作更加制度化、科學(xué)化、正規(guī)化。
五、完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的政策建議
留守兒童教育問題能否緩解乃至解決，關(guān)系我國高質(zhì)量教育體系建設(shè)目標(biāo)的最終達成，需要全社會高度重視。因此，完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的政策和實踐，提升留守兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量，需要從組織領(lǐng)導(dǎo)、實施方案、體系建設(shè)、督察問責(zé)、社會氛圍等方面共同發(fā)力，才能確保取得良好成效。當(dāng)前，在從教育精準(zhǔn)扶貧向鄉(xiāng)村振興過渡的進程中，進一步完善留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，需要做好以下幾方面的工作。
1. 強化政策宣傳引導(dǎo)，進一步提升社會關(guān)愛服務(wù)意識
首先，全社會、各級政府和學(xué)校要提高留守兒童關(guān)愛服務(wù)的意識，理性認(rèn)識這項工作的長期性、復(fù)雜性。其次，要豐富政策的宣傳方式，提高政策知曉度，積極采取“政策宣講進基層”的形式，通過“縣（市）集中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣講培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶領(lǐng)社區(qū)村組學(xué)習(xí)實踐”的模式，進學(xué)校、進家庭，全方位宣傳引導(dǎo)有關(guān)政策。特別是在學(xué)校與家庭宣講中，要引導(dǎo)兒童父母或者其他監(jiān)護人強化監(jiān)護主體責(zé)任意識，依法盡責(zé)，加強對兒童的有效監(jiān)護。最后，應(yīng)由意識提升、經(jīng)驗總結(jié)上升到關(guān)愛服務(wù)理論提煉的層面，提升關(guān)愛服務(wù)的指導(dǎo)實踐能力，避免低水平和無效重復(fù)。
2. 多措并舉，加強留守兒童關(guān)愛服務(wù)隊伍建設(shè)
政府、社會和學(xué)校應(yīng)不斷優(yōu)化各種資源配置，穩(wěn)步構(gòu)建起關(guān)愛幫扶隊伍，對心理需要輔導(dǎo)、生活困難和學(xué)業(yè)成績不佳的留守兒童進行針對性幫扶。具體來說，一是通過政府支援與社會力量增加“代理媽媽”與“兒童主任”崗位建設(shè)，讓留守兒童在校外也能感受到“家”的溫暖；二是要加強農(nóng)村寄宿制和中心學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)，最大限度彌補留守兒童家庭教育不足，抓住關(guān)愛體系建設(shè)的核心內(nèi)容，充分發(fā)揮學(xué)校在關(guān)愛留守兒童方面的基礎(chǔ)性作用；三是切實提高和改善鄉(xiāng)村教師的生活補貼和待遇，為鄉(xiāng)村教師提供充足的物質(zhì)保障，充實關(guān)愛服務(wù)隊伍，增加相關(guān)政策與專業(yè)培訓(xùn)；四是注重培訓(xùn)培養(yǎng)本土人才并將其納入社會工作范疇服務(wù)留守兒童，構(gòu)建一支長效關(guān)愛留守兒童的社工隊伍，推進留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作持續(xù)、深入開展。
3. 完善全社會參與共建的關(guān)愛服務(wù)網(wǎng)格
應(yīng)基于已初步構(gòu)建的“政府—學(xué)校—家庭—村委會（社區(qū)）—社會”的多方平臺，深入推進以政府為主導(dǎo)、學(xué)校為重點、家庭為核心、村委會（社區(qū)）為依托、全社會共同參與的留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，并基于大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段實現(xiàn)進一步精準(zhǔn)優(yōu)化。對各相關(guān)部門已建成的留守兒童關(guān)愛服務(wù)場所、學(xué)校社區(qū)等主陣地進行摸排、走訪，廣泛征求多方意見，不斷完善相關(guān)管理制度，在明確機構(gòu)服務(wù)功能定位基礎(chǔ)上落實各環(huán)節(jié)管理人員。此外，應(yīng)充分發(fā)揮各相關(guān)職能部門的作用，實現(xiàn)相互配合、相互支持、多方聯(lián)動齊發(fā)力，使留守兒童政策不重復(fù)、工作舉措不雷同、陣地功能不疊加，通過精準(zhǔn)施策提升政策執(zhí)行效果。
4. 健全留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，建設(shè)考核激勵機制
一是通過完善兒童督導(dǎo)員和兒童主任工作的跟蹤機制，依托全國農(nóng)村“三留守”人員信息管理系統(tǒng)，對兒童督導(dǎo)員和兒童主任實行實名制管理，獎優(yōu)罰劣，打造一支懂業(yè)務(wù)、負(fù)責(zé)任、充滿活力的兒童關(guān)愛服務(wù)工作隊伍；二是定期對學(xué)校管理者與教師進行工作考評獎勵，強化對留守兒童關(guān)愛活動過程的管理；三是推動學(xué)校完善關(guān)愛留守兒童工作考核方案，建立考核激勵制度，提高隊伍工作的積極性。
5. 激發(fā)教育內(nèi)生力，構(gòu)筑并夯實多方協(xié)同的關(guān)愛大格局
留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)的效用關(guān)系到是否能夠阻斷貧困代際傳遞，促使“輸血式”扶貧向“造血式”脫貧成功轉(zhuǎn)變，并最終助力鄉(xiāng)村振興。因此，在完善關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)方面，要進一步落實政府主導(dǎo)，激發(fā)教育內(nèi)生力。同時，民政、財政等政府部門和群團組織要與教育行政部門配合發(fā)揮協(xié)同作用。要將關(guān)愛服務(wù)與社會體系建設(shè)結(jié)合起來，實施鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)服務(wù)，讓外出務(wù)工的家長自覺回流，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要通過夯實“發(fā)展教育脫貧一批”工作，對留守兒童給予特殊關(guān)愛，并細(xì)化多主體責(zé)任，形成社會齊抓共管、多措并舉、互為支撐的關(guān)愛留守兒童大格局。
來源|《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》2021年第9期
作者|吳霓（中國教科院研究員）