2020 年 9 月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議，審議通過《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見》。2021 年 5 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》，中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組秘書組、教育部聯(lián)合召開規(guī)范民辦義務(wù)教育專項(xiàng)工作推進(jìn)會(huì)。2022 年 2 月，《教育部 2022 年工作要點(diǎn)》提出，積極穩(wěn)慎推進(jìn)規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展專項(xiàng)工作。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展。當(dāng)前，各地規(guī)范民辦義務(wù)教育專項(xiàng)工作進(jìn)入關(guān)鍵階段，不少地方在政策落實(shí)過程中還存在認(rèn)識(shí)模糊和執(zhí)行偏差現(xiàn)象，急需從理論和政策上作出深刻理解與準(zhǔn)確把握。本文從歷史維度、現(xiàn)實(shí)角度和國(guó)際借鑒中明確政府在規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展中的責(zé)任定位和政策導(dǎo)向，探討積極穩(wěn)慎推進(jìn)規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展專項(xiàng)工作的路徑與策略，確保治理工作平穩(wěn)有序進(jìn)行。
民辦義務(wù)教育的政策沿革和功能定位
民辦教育是我國(guó)改革開放后出現(xiàn)的新生事物，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，社會(huì)力量舉辦實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校作為國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充，在實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育全面普及和滿足社會(huì)多樣化教育需求中做出了積極貢獻(xiàn)。
（一）民辦義務(wù)教育概念與法律適用
義務(wù)教育是國(guó)家依照法律規(guī)定對(duì)適齡兒童、少年實(shí)施的一定年限的強(qiáng)迫性免費(fèi)國(guó)民教育。《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）規(guī)定，“義務(wù)教育是國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”。公辦學(xué)校和民辦學(xué)校是實(shí)施義務(wù)教育的兩種主要學(xué)校形式，也是國(guó)家和非國(guó)家行為體通過政府和市場(chǎng)（社會(huì)）提供公共教育服務(wù)的兩種基本機(jī)制（見表 1）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）對(duì)民辦教育的概念界定，“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法”；根據(jù)《義務(wù)教育法》規(guī)定“社會(huì)組織或者個(gè)人依法舉辦的民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育的，依照民辦教育促進(jìn)法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行 ；民辦教育促進(jìn)法未作規(guī)定的，適用本法”。由此推斷，民辦義務(wù)教育是國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)招收中小學(xué)生實(shí)施義務(wù)教育的活動(dòng)。從立法資源的使用來看，民辦教育立法所要解決的是特殊性問題，《民辦教育促進(jìn)法》屬于特殊法。按照《中華人民共和國(guó)民法典》“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育的特別事項(xiàng)，如設(shè)立、變更和終止，組織結(jié)構(gòu)，財(cái)務(wù)管理，扶持與鼓勵(lì)以及監(jiān)督管理等執(zhí)行《民辦教育促進(jìn)法》，而《中華人民共和國(guó)教育法》和《義務(wù)教育法》等關(guān)于教育活動(dòng)的原則、教育者和受教育者的權(quán)利和義務(wù)、各類教育的基本制度和要求等都適用于民辦學(xué)校。
聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization，UNESCO，以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合國(guó)教科文組織）以學(xué)校管理權(quán)來界定公立學(xué)校和私立學(xué)校，將“私立機(jī)構(gòu)”界定為“非公共當(dāng)局（如非政府組織、宗教團(tuán)體、特殊利益團(tuán)體、基金會(huì)或工商企業(yè)）運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)”。在此定義下，公立還是私立與學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源無關(guān) 。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD，以下簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織）同樣認(rèn)為私立學(xué)校是由非政府組織（如教會(huì)、工會(huì)或商業(yè)企業(yè)）控制和管理，或者其治理董事會(huì)大部分由非政府機(jī)構(gòu)指定的成員組成，私立學(xué)校又分為政府依賴型私立學(xué)校和獨(dú)立型私立學(xué)校，其中政府依賴型私立學(xué)校的主要辦學(xué)經(jīng)費(fèi)超過 50%來自于政府機(jī)構(gòu)，獨(dú)立型私立學(xué)校則低于50%。私立教育或私立學(xué)校的內(nèi)涵在不同的國(guó)家并不一致，多數(shù)國(guó)家傾向于從法律主體的角度進(jìn)行區(qū)分。我國(guó)則從法律主體和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源兩個(gè)角度界定民辦教育，國(guó)際比較范疇中的“私立教育”外延比我國(guó)“民辦教育”界定寬泛得多。
（二）民辦義務(wù)教育政策沿革
根據(jù)我國(guó)民辦教育發(fā)展歷程和政策重心不斷調(diào)整，可以將民辦義務(wù)教育政策發(fā)展大致劃分為鼓勵(lì)與支持、支持與規(guī)范、規(guī)范與調(diào)整三個(gè)階段。
1. 鼓勵(lì)和支持階段（20 世紀(jì) 80 年代初—2002 年）
20 世紀(jì) 80 年代初，發(fā)展民辦教育主要是為緩解公共教育資源短缺問題，政府傾向于將民辦教育機(jī)構(gòu)界定為非營(yíng)利的公益性事業(yè)組織，民辦義務(wù)教育是對(duì)國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充。1982 年頒行的《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。《憲法》確立了社會(huì)力量辦學(xué)的合法性，民辦教育逐步恢復(fù)發(fā)展。1985 年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，但在有限的財(cái)力物力條件下，“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)，并在自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)單位、集體和個(gè)人捐資助學(xué)”。1986 年頒布實(shí)施的《義務(wù)教育法》規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量，在當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理下，按照國(guó)家規(guī)定的基本要求，舉辦本法規(guī)定的各類學(xué)?！?。1987 年，國(guó)家教委頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，指出“社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充。各級(jí)人民政府及教育行政部門應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)”，其中“基礎(chǔ)教育”屬于鼓勵(lì)和支持的主要教育領(lǐng)域之一。1994 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》，提出“基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué)，同時(shí)鼓勵(lì)企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量按國(guó)家的法律和政策多渠道、多形式辦學(xué)。有條件的地方，也可實(shí)行‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式”，義務(wù)教育階段“公參民”學(xué)校開始涌現(xiàn)。1997 年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，提出“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦實(shí)施義務(wù)教育的教育機(jī)構(gòu)作為國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充”。同時(shí)，國(guó)家開始對(duì)公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革試點(diǎn)政策進(jìn)行調(diào)整。1998 年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《〈教育部關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作若干意見〉的通知》，強(qiáng)調(diào)“在義務(wù)教育階段必須堅(jiān)持以政府辦學(xué)為主。辦好義務(wù)教育是政府義不容辭的職責(zé)，各級(jí)政府要下大力量辦好公辦學(xué)?！保啊k民助’、‘民辦公助’等不同的辦學(xué)模式是對(duì)義務(wù)教育階段政府辦學(xué)的適當(dāng)補(bǔ)充，目前仍處在探索試驗(yàn)階段，因此，義務(wù)教育階段公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗(yàn)要從嚴(yán)控制”，“進(jìn)行‘公辦民助’、‘民辦公助’等辦學(xué)體制改革的試驗(yàn)，應(yīng)該主要選擇基礎(chǔ)薄弱學(xué)校進(jìn)行”。
2002 年，教育部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》，提出“薄弱學(xué)校、國(guó)有企業(yè)所屬中小學(xué)和政府新建學(xué)校等，在保證義務(wù)教育階段學(xué)生就近入學(xué)、國(guó)有資產(chǎn)不流失的前提下，可以進(jìn)行按民辦學(xué)校機(jī)制運(yùn)行的改革試驗(yàn)，實(shí)行公有民辦”，“對(duì)辦學(xué)體制改革學(xué)校的收費(fèi)收入，主管教育行政部門可根據(jù)具體情況提取一定比例用于促進(jìn)公辦學(xué)校的均衡發(fā)展”。這說明，進(jìn)行公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，主要目的是緩解公共教育經(jīng)費(fèi)不足，改造薄弱學(xué)校和擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展。
2. 支持與規(guī)范階段（2003—2015 年）
2003—2005 年，義務(wù)教育階段民辦學(xué)?？傮w上扮演著公辦教育的補(bǔ)充角色，主要是提供選擇性教育服務(wù)。2003 年開始實(shí)施的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針”，但法律并未從根本上對(duì)公益性民辦學(xué)校作出實(shí)質(zhì)性規(guī)范，而是開始規(guī)范和清理義務(wù)教育階段改制學(xué)校。2004 年施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，確認(rèn)公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校適用《民辦教育促進(jìn)法》，應(yīng)當(dāng)具有“五獨(dú)立”，即具有獨(dú)立的法人資格、具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施、實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、獨(dú)立招生、獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書，從而確認(rèn)了辦學(xué)體制改革試驗(yàn)校、公辦學(xué)校參與舉辦民辦學(xué)校的合法性。此后，一些社會(huì)資金選擇與優(yōu)質(zhì)中小學(xué)合作辦學(xué)的方式進(jìn)入教育領(lǐng)域，“公參民”學(xué)校發(fā)展進(jìn)入新階段即“名校辦民校”階段。針對(duì)公辦中小學(xué)進(jìn)行辦學(xué)體制改革試點(diǎn)過程中，辦學(xué)性質(zhì)不清、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過高等問題，2005 年國(guó)家發(fā)展改革委、教育部下發(fā)《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》，提出“從 2006 年 1 月 1 日起，各地全面停止審批新的改制學(xué)校和新的改制學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。2008 年，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育階段改制學(xué)校清理規(guī)范工作的幾點(diǎn)意見》，要求對(duì)現(xiàn)有改制學(xué)校進(jìn)行清理規(guī)范，明確除改為公辦學(xué)校外，提出“要鼓勵(lì)和引導(dǎo)一批改制學(xué)校改為民辦學(xué)?！保仨毞稀睹褶k教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例規(guī)定的“五獨(dú)立”要求。2006 年，修訂后的《義務(wù)教育法》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)”，同時(shí)刪除 1986 年版第九條規(guī)定，增訂為“國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)，鼓勵(lì)按照國(guó)家有關(guān)基金會(huì)管理的規(guī)定設(shè)立義務(wù)教育基金”。新法開始禁止義務(wù)教育階段公辦學(xué)校改制，國(guó)家由鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校改為鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)。
3. 規(guī)范與調(diào)整階段（2016 年至今）
2016 年后，基于非營(yíng)利性制度安排和國(guó)家事權(quán)定位全面規(guī)范和調(diào)控民辦義務(wù)教育發(fā)展，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的身份、角色、地位、作用、功能均發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。隨著《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的修訂與實(shí)施，民辦教育進(jìn)入分類管理時(shí)代。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例刪除“合理回報(bào)”條款，確立了營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校分類管理的法律制度和差別化扶持政策體系，并特別規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)?！薄?021 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見》，教育部等八部門下發(fā)《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》，啟動(dòng)和部署規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展專項(xiàng)工作。政策倒逼民辦義務(wù)教育學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展，新時(shí)代的民辦義務(wù)教育學(xué)校在辦學(xué)性質(zhì)上必須選擇非營(yíng)利性，功能定位由原來“補(bǔ)充”公辦教育資源不足轉(zhuǎn)向更多地探索多元化、特色化辦學(xué)模式，滿足學(xué)生家長(zhǎng)差異化教育需求，從而有利于實(shí)現(xiàn)公平而優(yōu)質(zhì)、均衡而多樣、全面而特色的義務(wù)教育發(fā)展目標(biāo)。
民辦義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題
《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施以來，全國(guó)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校數(shù)量和在校生規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，民辦小學(xué)和民辦初中在校生數(shù)占全國(guó)總量的比例均有較大幅度的增長(zhǎng)（見圖 1、圖2）；但也存在一些發(fā)展中的問題。
（一）民辦義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀
2003—2020 年，全國(guó)民辦普通小學(xué)在校生數(shù)從 274.93 萬人增加到 966.03 萬人，占全國(guó)普通小學(xué)在校生總數(shù)的比例從 2.35%提高到 9.01%，在校生平均規(guī)模從 484 人增加到1 561 人；全國(guó)民辦初中（包括普通初中和職業(yè)初中）在校生數(shù)從 258.85 萬人增加到 718.96萬人，占全國(guó)初中在校生總數(shù)的比例從 3.83%提高到 14.63%，在校生平均規(guī)模從 699 人增加到 1 190 人。這種格局變化反映了人民群眾對(duì)教育需求的多樣化程度。由民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育意味著公共教育服務(wù)責(zé)任部分地從政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移；并且民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生數(shù)和平均規(guī)模均大幅度增長(zhǎng)，表明民辦義務(wù)教育發(fā)展策略以規(guī)模增長(zhǎng)為主 。
我國(guó)民辦義務(wù)教育發(fā)展具有明顯的地域不均衡性，呈現(xiàn)出不同的情況。義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的大量出現(xiàn)，通常是因?yàn)榈胤焦藏?cái)政不足導(dǎo)致公辦學(xué)校學(xué)位供給不足，或者是當(dāng)?shù)毓k學(xué)校的教育質(zhì)量不高或因條件限制不能提供特定服務(wù)，或者是外來流入人口較多的地區(qū)因公辦學(xué)校提供的學(xué)位不足。現(xiàn)有民辦義務(wù)教育學(xué)校大致分為兩種類型：一種是為滿足具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)家庭的差異性教育需求的民辦學(xué)校，來自這些家庭的學(xué)生自愿放棄公辦學(xué)校入學(xué)機(jī)會(huì)；另一種主要是收納進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的民工子弟學(xué)校，滿足其無法進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的過度性教育需求。民辦義務(wù)教育在校生占比存在顯著的地區(qū)差異，占比較高的地區(qū)主要集中在東部（廣東、浙江、上海等）和中部（河北、河南、山西、安徽等）部分地區(qū)（見圖 3、圖 4）。以廣東省為例，外來人口數(shù)量全國(guó)最多，本地公辦教育資源一時(shí)難以滿足快速增加的學(xué)位需求，使其成為全國(guó)民辦義務(wù)教育規(guī)模最大的省份。2019 年，全省民辦小學(xué)和民辦初中在校生數(shù)分別達(dá)到 228.55 萬人和 90.41 萬人，分別占全省小學(xué)和初中在校生總數(shù)的 22.12%和 23.24%，民辦義務(wù)教育在校生數(shù)合計(jì)占全省義務(wù)教育在校生總數(shù)的 22.42%。同年，全省小學(xué)和初中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校生總數(shù)達(dá)到 329.34 萬人，占全國(guó)總量的 23.08%，其中外省遷入 178.38 萬人。廣東省不得不通過民辦學(xué)校解決學(xué)位供給不足問題。再如重慶市，截至 2020 年年底，全市民辦義務(wù)教育學(xué)校 148 所，在校生 20.04 萬人，占全市義務(wù)教育學(xué)校在校生人數(shù)的 6.3%。其中，民辦小學(xué) 69 所，在校生 7 萬人，占全市小學(xué)在校生人數(shù)的 3.5%；民辦初中 79 所，在校生 13.04 萬人，占全市初中在校生人數(shù)的 11.3%。全市25 所公辦中小學(xué)共參與舉辦了 48 所民辦學(xué)校即“公參民”學(xué)校，在校生 10.23 萬人，占全市民辦義務(wù)教育在校生總數(shù)的一半以上。從區(qū)域分布看，主城都市區(qū)中心城區(qū)民辦義務(wù)教育學(xué)校 41 所，在校生 9.38 萬人，占全市民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生總數(shù)的 46.8%；主城都市區(qū)主城新區(qū) 45 所，在校生 6.66 萬人，占全市民辦義務(wù)教育學(xué)校在校生總數(shù)的 33.2%，民辦義務(wù)教育發(fā)展增加了義務(wù)教育資源供給，尤其滿足了城區(qū)不同家庭對(duì)義務(wù)教育的差異化方面的需求。
?。ǘ┟褶k義務(wù)教育發(fā)展存在的突出問題
首先，一些地方民辦義務(wù)教育過度發(fā)展和規(guī)模占比過高，凸顯了公辦教育資源不足和履行政府職責(zé)弱化的問題。發(fā)展義務(wù)教育是政府的法定責(zé)任，有些地方政府教育投入不足，乃至以發(fā)展民辦教育為名推卸政府責(zé)任 ，導(dǎo)致公辦與民辦義務(wù)教育發(fā) 展失衡 。2018 年 12 月，教育部通報(bào)了湖南省耒陽市履行政府發(fā)展義務(wù)教育職責(zé)嚴(yán)重缺位的典型案例。耒陽市政府對(duì)公辦義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足，民辦學(xué)校過度發(fā)展，民辦初中學(xué)位占比超六成，同時(shí)為化解公辦學(xué)校大班額，將部分學(xué)生從公辦學(xué)校分流到民辦學(xué)校就讀，引發(fā)群眾不滿，導(dǎo)致部分群眾聚集上訪。教育部發(fā)布的《2019 年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》指出，教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校及在校生比例偏高，個(gè)別受檢縣城區(qū)義務(wù)教育近一半是民辦學(xué)校。河北省民辦小學(xué)、初中在校生分別占全省小學(xué)、初中學(xué)生總數(shù)的 10.84%、18.67%。陜西省個(gè)別地方民辦教育體量過大，存在“民強(qiáng)公弱”的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致民辦學(xué)校“擇校熱”等問題出現(xiàn)。
其次，一些地方民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)行為不規(guī)范，特別是“公參民”辦學(xué)模式誘發(fā)諸多矛盾和問題，損害了人民群眾利益和區(qū)域教育生態(tài)。民辦義務(wù)教育在一些地方得到快速發(fā)展的同時(shí)，不同程度地存在政府對(duì)民辦學(xué)校管理松弛、服務(wù)監(jiān)督不到位等問題，亂招生 、亂收費(fèi)等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生 。2018 年 12 月，教育部通報(bào)西安民辦?！包c(diǎn)考”事件和銀川民辦?！皳裥ＹM(fèi)”事件。西安市一度允許一些民辦初中違規(guī)采取小升初綜合素質(zhì)測(cè)評(píng)、與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行“點(diǎn)考”等方式掐尖招生，導(dǎo)致初中教育“民強(qiáng)公弱”，群眾對(duì)當(dāng)?shù)亟逃ぷ骱懿粷M。寧夏回族自治區(qū)銀川市三所民辦初中違規(guī)收取與入學(xué)掛鉤的捐資助學(xué)款共 712 萬元，三所學(xué)校的贊助費(fèi)最低的每人 1 萬元，最高的每人 10 萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于物價(jià)部門規(guī)定的民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在一些地方，“公參民”學(xué)校的存在較為普遍。根據(jù)原國(guó)家教育發(fā)展研究中心課題組在Z 省的調(diào)研，2019 年該省共有民辦義務(wù)教育學(xué)校 437 所，在校生 75.7 萬人，占全省義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的 14.5%。其中義務(wù)教育“公參民”學(xué)校 154 所，在校生 17.6 萬人，占全省民辦義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的 23.2%，使用公辦學(xué)校在編教師 7 361 人，部分區(qū)縣“公參民”學(xué)校已成為民辦義務(wù)教育的主要辦學(xué)形式。這些被稱為“假民辦”的學(xué)校辦學(xué)性質(zhì)模糊，在招生、收費(fèi)等方面同時(shí)占據(jù)公辦、民辦兩類學(xué)校的制度和資源優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展愈加不均衡。
再次，一些地方資本大量介入民辦義務(wù)教育，與資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)合過度逐利，損害了義務(wù)教育的公益性和公平性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)民辦中小學(xué)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理一直是監(jiān)管難題，尤其是對(duì)于爭(zhēng)執(zhí)多年的模糊的“合理回報(bào)”問題，并沒有因分類管理改革而得到破解，反而有些民辦學(xué)校舉辦者利用營(yíng)利和非營(yíng)利政策分野的模糊地帶，通過關(guān)聯(lián)交易、協(xié)議控制結(jié)構(gòu)等方式獲取辦學(xué)收益。一些民辦中小學(xué)教育集團(tuán)帶有房地產(chǎn)背景，母公司通過建設(shè)、運(yùn)營(yíng)校舍等基礎(chǔ)設(shè)施，部分民辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)位供給與房地產(chǎn)銷售掛鉤，存在違規(guī)逐利現(xiàn)象，影響義務(wù)教育公益屬性。如光正教育，作為華南地區(qū)一家?guī)в蟹康禺a(chǎn)背景、經(jīng)營(yíng)高端中小學(xué)的民辦教育集團(tuán)，旗下包括 15 所寄宿制學(xué)校，2020/2021學(xué)年學(xué)生總?cè)藬?shù) 7 萬多人，包括小學(xué)、初中、高中各個(gè)學(xué)段。2017—2021 財(cái)年，光正教育營(yíng)收分別為 9.8 億元、12.5 億元、16.8 億元、17.9 億元、22.6 億元，其中 2021 財(cái)年僅學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)收入就達(dá)到 15.79 億元，人均 2 萬余元。光正教育旗下的中小學(xué)資產(chǎn)，通過 VIE架構(gòu)上市。上市主體是一家在開曼群島注冊(cè)的公司光正教育國(guó)際控股有限公司，其在香港設(shè)立獨(dú)資公司光正教育（香港）有限公司，后者在廣東設(shè)立獨(dú)資公司東莞瑞興商務(wù)服務(wù)有限公司，通過與 15 所學(xué)校的舉辦者簽訂協(xié)議，對(duì)這些資產(chǎn)行使財(cái)務(wù)及運(yùn)營(yíng)控制權(quán)。有業(yè)績(jī)公告顯示，東莞瑞興商務(wù)服務(wù)有限公司通過提供企業(yè)管理及教育管理咨詢服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)服務(wù)及技術(shù)和業(yè)務(wù)支持服務(wù)的方式，收取了 15 所學(xué)校絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)。
規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的政府職能
義務(wù)教育作為當(dāng)今國(guó)際公認(rèn)的兒童基本權(quán)利之一，幾乎所有國(guó)家的政府都是義務(wù)教育的主要提供者，而學(xué)校系統(tǒng)通常又是公立和私立并存。義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)，保障人人享有是政府重要職責(zé)，通常由政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)主體和公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給。世界銀行（The World Bank）認(rèn)為，生產(chǎn)（直接提供）、融資（付費(fèi)）或監(jiān)管是政府對(duì)公共服務(wù)過程進(jìn)行干預(yù)的三種基本手段，“為大量公民提供的服務(wù)，其中存在顯著的市場(chǎng)失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產(chǎn)、融資或監(jiān)管”。通過將融資和服務(wù)提供的職能分離，允許公共服務(wù)提供出現(xiàn)更多競(jìng)爭(zhēng)——在公營(yíng)服務(wù)提供者之間，或在公營(yíng)服務(wù)者提供和私營(yíng)提供者之間——可以有效加強(qiáng)問責(zé)制。聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為，利用非國(guó)家行為體為教育發(fā)展做出貢獻(xiàn)，在不犧牲平等的情況下提供高質(zhì)量的教育，政府需要從公平和包容的教育角度明確回答以下五個(gè)核心問題。第一，教育資金是否有利于某些學(xué)習(xí)者而排斥其他學(xué)習(xí)者？政府需要確保家庭不必為國(guó)家承諾免費(fèi)提供的教育產(chǎn)品和服務(wù)付費(fèi)；政府應(yīng)該使學(xué)生入學(xué)時(shí)就能免費(fèi)獲得高質(zhì)量的教育；承諾教育由政府資助并不意味著所有教育都必須由政府提供，所有的教育機(jī)構(gòu)都應(yīng)被視為系統(tǒng)的一部分，擁有共同的規(guī)則、財(cái)政支持和監(jiān)督機(jī)制；學(xué)校不應(yīng)該選擇學(xué)生，家庭和學(xué)校的擇校權(quán)利不應(yīng)加劇不平等。第二，是否所有的學(xué)習(xí)者都得到了他們有權(quán)獲得的高質(zhì)量教育，還是有些人受到了虧待？政府需要建立適用于所有教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不僅包括投入，也包括結(jié)果，還應(yīng)涵蓋安全性和包容性，并建立質(zhì)量保證機(jī)制來監(jiān)控和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，通過學(xué)校檢查、評(píng)價(jià)和學(xué)習(xí)評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督。此外，政府還需要防止私人輔導(dǎo)對(duì)教育系統(tǒng)的質(zhì)量和公平產(chǎn)生負(fù)面影響。第三，法規(guī)是有效的、可行的，還是會(huì)產(chǎn)生損害弱勢(shì)學(xué)習(xí)者的意想不到的后果？政府需要制定一個(gè)明確的愿景和框架，關(guān)心所有兒童的教育，無論他們就讀的學(xué)校類型如何，建立適用于所有公立和私立教育機(jī)構(gòu)的通用監(jiān)控和支持流程，法規(guī)需要簡(jiǎn)單、透明和高效。第四，好的教育理念是被培育還是被扼殺？政府要在公共教育系統(tǒng)中培育創(chuàng)新，營(yíng)造適合的環(huán)境來催生創(chuàng)新，創(chuàng)造條件，提供平臺(tái)，讓多個(gè)行為體進(jìn)行互動(dòng)與合作，幫助公共教育系統(tǒng)從不同的觀點(diǎn)和專業(yè)知識(shí)來源中受益。政府應(yīng)該監(jiān)測(cè)學(xué)習(xí)及其決定因素，評(píng)估出現(xiàn)良好做法的領(lǐng)域，提供資源使從業(yè)人員能夠交流經(jīng)驗(yàn)，試行好的理念并加以推廣。第五，是否所有的聲音都有平等的機(jī)會(huì)來影響教育領(lǐng)域的公共辯論？政策制定者需要考慮所有利益攸關(guān)者的見解和觀點(diǎn)，保持公共教育政策過程的透明度和完整性，以阻止既得利益者對(duì)公共政策產(chǎn)生不當(dāng)影響。聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為政府應(yīng)該在上述五個(gè)方面完善教育規(guī)則，確保教育公平在資金、質(zhì)量、治理、創(chuàng)新和政策制定方面得到保護(hù)。
全面正確履行政府職能，是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《教育規(guī)劃綱要》提出，“各級(jí)政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，建立健全公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，維護(hù)教育公平和教育秩序”。2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育現(xiàn)代化 2035》提出，提升政府管理服務(wù)水平，提升政府綜合運(yùn)用法律、標(biāo)準(zhǔn)、信息 服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平 。2020 年 9 月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議審議通過《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的實(shí)施意見》，指出堅(jiān)持黨對(duì)義務(wù)教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持依法治教，落實(shí)政府責(zé)任，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，強(qiáng)化民辦義務(wù)教育規(guī)范管理，營(yíng)造良好教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、健康成長(zhǎng)。各級(jí)黨委和政府要堅(jiān)持國(guó)家舉辦義務(wù)教育，確保義務(wù)教育公益屬性，這為推進(jìn)規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展專項(xiàng)工作提供了基本指導(dǎo) 。
民辦義務(wù)教育發(fā)展中的政府責(zé)任
自 2015 年起，伴隨《教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等一攬子法律修正案通過，中共中央、國(guó)務(wù)院和地方政府相關(guān)職能部門相繼制定并頒布了一系列有關(guān)規(guī)范和促進(jìn)民辦教育發(fā)展的行政法規(guī)與政策性文件。新法新政實(shí)質(zhì)上為民辦教育構(gòu)建了一個(gè)全新的政策制度環(huán)境，特別是諸多直接涉及民辦義務(wù)教育辦學(xué)的條款，針對(duì)民辦學(xué)校的發(fā)展規(guī)模、辦學(xué)門檻、辦學(xué)性質(zhì)、運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督處罰等方面均有不同程度的更新完善，在許多方面提出了新規(guī)范、新標(biāo)準(zhǔn)和新要求。義務(wù)教育作為國(guó)民教育的基礎(chǔ)，是國(guó)家事權(quán)，依法應(yīng)由國(guó)家舉辦。為確保義務(wù)教育的公益性、公平性和人民性，督促各地依法落實(shí)政府舉辦義務(wù)教育的主體責(zé)任，在辦好辦強(qiáng)公辦義務(wù)教育的同時(shí)，著重強(qiáng)化政府對(duì)民辦義務(wù)教育的規(guī)劃、管理和保障責(zé)任，營(yíng)造良好的教育生態(tài)。
（一）強(qiáng)化規(guī)劃責(zé)任，確立公辦為主體、民辦為補(bǔ)充的義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)格局
義務(wù)教育作為一種基本公共服務(wù)，公共部門可以在多大程度上將這一領(lǐng)域讓渡給市場(chǎng)和私營(yíng)部門，即國(guó)際上所謂的公立和私立教育的供給結(jié)構(gòu)，一直是一個(gè)有爭(zhēng)議的學(xué)術(shù)和政治議題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織統(tǒng)計(jì)，盡管各國(guó)義務(wù)教育年限不一，初等教育階段全世界就讀于私立學(xué)校學(xué)生數(shù)占比從 2002年的 10%增加到 2013 年的 17%，中等教育階段就讀于私立學(xué)校學(xué)生數(shù)占比從 2004 年的19%增加到 2014 年的 26%，此后比例大體保持穩(wěn)定。對(duì)于教育領(lǐng)域非國(guó)家行為體的作用是應(yīng)鼓勵(lì)還是遏制頗有爭(zhēng)議，支持者和反對(duì)者就國(guó)家和非國(guó)家行為體在促進(jìn)教育效率、公平和包容以及創(chuàng)新方面的能力與合法性爭(zhēng)論不休。如支持非國(guó)家辦教育的人認(rèn)為，市場(chǎng)選擇可以促進(jìn)解決效率低下問題，學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)（旨在打破公立學(xué)校壟斷）形成的家庭偏好（學(xué)校選擇）有助于實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)，更有可能對(duì)教育的交付和管理進(jìn)行創(chuàng)新，更能夠促進(jìn)教育質(zhì)量的提高；而支持國(guó)家辦教育的人認(rèn)為，私營(yíng)化和商業(yè)化不適于教育，教育以營(yíng)利為動(dòng)機(jī)是與公共利益相沖突的，學(xué)校選擇可能是那些較富裕的家庭負(fù)擔(dān)得起最好的學(xué)校，通常是非公立學(xué)校，加劇了不平等、社會(huì)分層和隔離，這與確保公平和包容性教育的承諾相沖突，面臨著無法實(shí)現(xiàn)樹立公民意識(shí)價(jià)值觀和態(tài)度這一目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，通過政府機(jī)制對(duì)公共資源進(jìn)行公平分配，發(fā)展公立教育是加快教育普及和實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的有效路徑。國(guó)際社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目（International Social Survey Programme，ISSP）利用 35 個(gè)中等收入和高收入國(guó)家的樣本研究公共教育支持問題，有超過 89%的成年受訪者表示，希望在教育上增加公共開支，提供學(xué)校教育的主要責(zé)任在于政府，6%的人表示是家庭，5%的人表示是其他機(jī)構(gòu)（私營(yíng)公司和營(yíng)利組織，非營(yíng)利組織、慈善機(jī)構(gòu)和合作社，以及宗教組織）?？傮w上，各國(guó)私立教育發(fā)展，受教育過度需求與差異需求的影響；公立和私立教育的供給結(jié)，構(gòu)成為一個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)制度體系、意識(shí)形態(tài)構(gòu)建和法律規(guī)制劃分綜合作用的結(jié)果。
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，為彰顯義務(wù)教育的政治屬性、人民屬性和公益屬性，義務(wù)教育應(yīng)主要由公辦教育提供，確保公辦義務(wù)教育的主體地位不動(dòng)搖，義務(wù)教育不應(yīng)是民辦教育的重點(diǎn)生長(zhǎng)領(lǐng)域，民辦學(xué)校實(shí)施義務(wù)教育只能作為公辦教育的有益補(bǔ)充，必須切實(shí)扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)依賴民辦教育保障學(xué)位供給的現(xiàn)象。一是將加強(qiáng)公辦學(xué)校建設(shè)或擴(kuò)容作為增加義務(wù)教育學(xué)位供給的主要途徑。各地要從本地實(shí)際出發(fā)，特別是省級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的統(tǒng)籌，科學(xué)制定義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)常住人口規(guī)模進(jìn)行教育資源配備，積極擴(kuò)大公辦教育資源，著力增加優(yōu)質(zhì)公辦義務(wù)教育資源供給。二是加快推進(jìn)義務(wù)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化工作，合理控制民辦義務(wù)教育辦學(xué)規(guī)模。嚴(yán)格控制增量、逐步消化存量，原則上不應(yīng)再審批設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校（含民辦九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校和完全中學(xué)）。不再審批新的“公參民”學(xué)校，公辦學(xué)校也不應(yīng)以舉辦者變更、集團(tuán)辦學(xué)、品牌輸出等變相舉辦民辦義務(wù)教育。全面清理“假民辦”、“校中?！焙透鞣N公辦貼牌的民辦學(xué)校，將公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦或者公辦學(xué)校與其他公有主體合作舉辦的“公參民”學(xué)校，應(yīng)轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。公辦學(xué)校與其他社會(huì)組織、個(gè)人合作舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合“六獨(dú)立”要求（獨(dú)立法人資格、校園校舍及設(shè)備、專任教師隊(duì)伍、財(cái)會(huì)核算、招生、畢業(yè)證發(fā)放）的可繼續(xù)舉辦民辦學(xué)校，但公辦學(xué)校要逐步退出；經(jīng)協(xié)商一致且條件成熟的也可轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。新建住宅小區(qū)配套建設(shè)的義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)辦成公辦學(xué)校，對(duì)已有住宅小區(qū)配套建設(shè)的民辦義務(wù)教育學(xué)校，經(jīng)協(xié)商一致、條件成熟的轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。三是完善政府購(gòu)買學(xué)位管理辦法。在公辦學(xué)校學(xué)位不足、入學(xué)矛盾突出的地區(qū)，優(yōu)先將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女占比較高的民辦義務(wù)教育學(xué)校納入政府購(gòu)買學(xué)位范圍；對(duì)于既有居住社區(qū)配套建設(shè)的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合條件的納入政府購(gòu)買學(xué)位范圍。
（二）強(qiáng)化管理責(zé)任，依法保障民辦義務(wù)教育的非營(yíng)利性和公益性
鑒于發(fā)展義務(wù)教育強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任，營(yíng)利行為與保證提供免費(fèi)教育的承諾不一致，規(guī)范或禁止?fàn)I利行為可以用來解決加劇不平等的擇校政策。世界上大多數(shù)國(guó)家都對(duì)義務(wù)教育階段的營(yíng)利性私立學(xué)校持一種謹(jǐn)慎或禁止態(tài)度。在經(jīng)合組織國(guó)家，15 歲學(xué)生中平均有84%上公立學(xué)校，約 12%上依靠政府依賴型的私立學(xué)校，略多于 4%的學(xué)生上政府獨(dú)立型的私立學(xué)校。在 12%上政府依賴型的私立學(xué)校學(xué)生中，約 38%的學(xué)生在由教會(huì)或其他宗教組織開辦的學(xué)校中，54%的學(xué)生在由非營(yíng)利組織開辦的學(xué)校中，還有 8%的學(xué)生在由營(yíng)利組織開辦的學(xué)校中。營(yíng)利性私立學(xué)校是少數(shù)。但世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)私立學(xué)校的監(jiān)管、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法能力往往較低，從而損及整體教育質(zhì)量，并可能擴(kuò)大貧富群體之間的教育差距。通過對(duì) 211 個(gè)國(guó)家或地區(qū)教育系統(tǒng)的分析表明，政府的監(jiān)管往往側(cè)重于注冊(cè)、批準(zhǔn)或許可（98%）、教師認(rèn)證（93%）、基礎(chǔ)設(shè)施（80%）、學(xué)生/教師比例（74%）、收費(fèi)（67%）、制止私立學(xué)校的選擇性招生程序（55%），只有 27%的國(guó)家明令禁止?fàn)I利。
從公共服務(wù)提供的角度看，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)中相當(dāng)一部分主要致力于向消費(fèi)者提供教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是一種“不能向其控制人分配任何凈利潤(rùn)的機(jī)構(gòu)，所謂控制人可以是該組織的成員、管理人員、董事或信托人”，非分配約束（non-distribution constraint）構(gòu) 成 非 營(yíng) 利 組 織的基本特征。非分配約束及其由此引申出“無人所有”、捐贈(zèng)等特征中，非分配約束首先意味著非營(yíng)利機(jī)構(gòu)沒有“所有者”，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)一旦被創(chuàng)辦出來，就成為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，創(chuàng)辦人出資及后來的盈利所形成的財(cái)產(chǎn)屬于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為法人所擁有的財(cái)產(chǎn)，不屬于其他任何人，包括社會(huì)和國(guó)家；非分配約束的另一個(gè)含義是，任何個(gè)人和組織一經(jīng)投資于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，也就等于是進(jìn)行了捐贈(zèng)，投資于非營(yíng)利機(jī)構(gòu)則意味著放棄了索取任何回報(bào)的權(quán)利。與營(yíng)利性機(jī)構(gòu)相比，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)違背承諾的動(dòng)機(jī)較小，尤其是教育作為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和成本遞增型行業(yè)，具有不可核實(shí)、不可立約的質(zhì)量特征，承諾采用非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的組織形式將使激勵(lì)機(jī)制弱化，給社會(huì)公眾和消費(fèi)者提供一種信任和保證。與公立學(xué)校相比，非營(yíng)利性私立學(xué)校參與提供公共服務(wù)，能夠擺脫官僚科層制的限制，在公共出資的服務(wù)供給體系中出現(xiàn)一定程度的多樣性和競(jìng)爭(zhēng)，從而減少成本、提高效率。但是，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)是否能夠有效運(yùn)行取決于政府能否進(jìn)行有效監(jiān)管，政府既可以選擇監(jiān)管非營(yíng)利學(xué)校是否執(zhí)行了非分配約束的各種規(guī)則，也可以選擇監(jiān)管非營(yíng)利性學(xué)校的教育質(zhì)量。如果監(jiān)管失效，可能會(huì)出現(xiàn)偽裝成非營(yíng)利性學(xué)校的營(yíng)利性學(xué)校。
《中華人民共和國(guó)民法典》確立了非營(yíng)利性法人、營(yíng)利性法人和捐助法人的法人制度，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》確立了非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類管理制度，規(guī)定構(gòu)成非營(yíng)利性民辦學(xué)校的要件是，舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)，學(xué)校終止時(shí)清償后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，并明確規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)?！?。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則對(duì)民辦義務(wù)教育作出進(jìn)一步規(guī)范，包括“實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校，也不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)?！保弧暗胤饺嗣裾坏美脟?guó)有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校”；“在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商投資企業(yè)以及外方為實(shí)際控制人的社會(huì)組織不得舉辦、參與舉辦或者實(shí)際控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)?！保弧叭魏紊鐣?huì)組織和個(gè)人不得通過兼并收購(gòu)、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育、非營(yíng)利性學(xué)前教育的民辦學(xué)?！保弧皩?shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易”；“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得組織或者變相組織學(xué)科知識(shí)類入學(xué)考試，不得提前招生”；“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得使用境外教材”，等等。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，堅(jiān)持和保障民辦義務(wù)教育學(xué)校的非營(yíng)利性供給是保障其公益性的關(guān)鍵。公益事業(yè)通常是指有關(guān)公共利益的事業(yè)，其受益人或者服務(wù)對(duì)象是不特定的群體和個(gè)人。事實(shí)表明，義務(wù)教育營(yíng)利性辦學(xué)只會(huì)加速資源的失衡和秩序的混亂，導(dǎo)致義務(wù)教育過度商業(yè)化、過度資本化，同時(shí)產(chǎn)生嚴(yán)重的責(zé)任替代，使各級(jí)政府維護(hù)義務(wù)教育公益性、均衡性的動(dòng)力和積極性嚴(yán)重不足，從根本上破壞教育公平。
作為公共利益代表的政府，應(yīng)依法重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校財(cái)務(wù)和質(zhì)量的監(jiān)管。一是落實(shí)非營(yíng)利性法定要求，加強(qiáng)對(duì)非分配約束法律規(guī)定執(zhí)行和辦學(xué)行為規(guī)范情況的監(jiān)管。組織對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查舉辦者獲取辦學(xué)收益或分配剩余財(cái)產(chǎn)的情況，通過購(gòu)買、關(guān)聯(lián)交易等方式轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益的情況，以及通過兼并收購(gòu)、委托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制學(xué)校的情況，開展舉辦者資質(zhì)和資金來源審查，禁止外資違法違規(guī)進(jìn)入或變相進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域。二是規(guī)范公有教育資源的使用。公辦學(xué)校將土地、校舍、教學(xué)儀器設(shè)備等國(guó)有資產(chǎn)提供給民辦義務(wù)教育學(xué)校使用的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理使用等有關(guān)規(guī)定；公辦學(xué)校向民辦義務(wù)教育學(xué)校提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行審批程序后簽訂協(xié)議，有償服務(wù)費(fèi)收入按照“收支兩條線”管理；地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導(dǎo)退出。三是建立民辦義務(wù)教育學(xué)校常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。核實(shí)民辦義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)條件達(dá)標(biāo)情況，要求提供符合標(biāo)準(zhǔn)的校舍和教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備。規(guī)范民辦義務(wù)教育學(xué)校招生入學(xué)行為，全面落實(shí)公辦民辦學(xué)校同步招生政策。組織開展民辦義務(wù)教育學(xué)校教育教學(xué)實(shí)施情況專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查落實(shí)國(guó)家課程方案、課程標(biāo)準(zhǔn)和使用教材等情況。加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校全方位督導(dǎo)，將民辦義務(wù)教育學(xué)校納入義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估范圍，建立民辦中小學(xué)責(zé)任督學(xué)制度，有序開展民辦義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)。各地要把規(guī)范招生和教育教學(xué)管理情況以及其他重要的規(guī)范辦學(xué)情況，作為民辦義務(wù)教育學(xué)校審批登記、年檢年審、評(píng)估考核、管理監(jiān)督的必備條件和必查內(nèi)容。
（三）強(qiáng)化保障責(zé)任，引導(dǎo)民辦義務(wù)教育更多發(fā)揮維系教育公平的功能
在國(guó)際上，私立學(xué)校通常被認(rèn)為維護(hù)了教育選擇權(quán)，但由于私立學(xué)校一般收費(fèi)高昂且監(jiān)管不力，自由擇校導(dǎo)致的教育隔離、社會(huì)分化問題卻是現(xiàn)實(shí)難題。為弱化私立學(xué)校的潛在負(fù)面影響，尤其是在社會(huì)隔離和社會(huì)分化上的消極影響，許多國(guó)家通過調(diào)控私立學(xué)校收費(fèi)、入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和定向提供公共資助等方式抑制私立教育導(dǎo)致的社會(huì)不均衡。根據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織的調(diào)查，大多數(shù)國(guó)家非國(guó)家行為體以各種形式獲得政府的直接或間接財(cái)政支持，如對(duì)學(xué)生的援助（79%的國(guó)家）、對(duì)家長(zhǎng)的補(bǔ)貼（23%），對(duì)學(xué)校的貸款或贈(zèng)予（27%），對(duì)教師工資或運(yùn)行費(fèi)用（如教科書或技術(shù)設(shè)備）的支持（61%）。在經(jīng)合組織國(guó)家，政府依賴型私立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)超過50%來自于政府，如在芬蘭、荷蘭、瑞典、斯洛伐克等國(guó)家，政府對(duì)私立學(xué)校的資助比例超過 90%以上；在比利時(shí)、德國(guó)、匈牙利、愛爾蘭、盧森堡等國(guó)家，政府的資助比例在 80%～90% 。國(guó) 際 學(xué) 生 評(píng) 估 項(xiàng) 目（The Program for International Student Assessment，PISA）測(cè)試結(jié)果表明，在能夠給私立學(xué)校較高比例公共資金的國(guó)家或地區(qū)，公辦和私立學(xué)校在社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況上差異較小。對(duì)經(jīng)合組織國(guó)家而言，對(duì)私立學(xué)校的公共經(jīng)費(fèi)投入水平可以解釋公立、私立學(xué)校在社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況上差異的 45%；對(duì)所有參與國(guó)家和地區(qū)而言，該項(xiàng)比例為35%。許多政府依賴型的私立學(xué)校，通常都能拿到同公立學(xué)校同等的公共撥款，并獲得減免稅政策優(yōu)惠，但禁止這類學(xué)校向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)或?qū)W(xué)生進(jìn)行選拔，減少了社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景有利和處境不利學(xué)生之間的成績(jī)差異與不公平影響。
我國(guó)民辦義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)出一種多樣化形態(tài)，既有面向進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的民辦學(xué)校，又有分別面向擁有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和高收入家庭子女的優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校，但基本上都屬于學(xué)費(fèi)依賴型的，來自政府的直接財(cái)政補(bǔ)助或獎(jiǎng)助較少（見表 2）?；诜菭I(yíng)利性民辦義務(wù)教育學(xué)校與公辦學(xué)校一樣，是完全為社會(huì)大眾提供基本公共服務(wù)的公益性組織，分擔(dān)了政府舉辦教育事業(yè)的責(zé)任與財(cái)力， 政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助和獎(jiǎng)助是應(yīng)有之舉，有利于教育平等或公民受教育機(jī)會(huì)均等原則的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政府以公共財(cái)政資助為杠桿，激勵(lì)調(diào)控民辦義務(wù)教育學(xué)校接受公共指導(dǎo)和問責(zé)機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。
保障民辦義務(wù)教育健康發(fā)展，必須全面落實(shí)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等的法律地位，加大對(duì)民辦義務(wù)教育的扶持力度。一是建立健全政府對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校的經(jīng)常性資助制度。參照同級(jí)同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)等相關(guān)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支持政策，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，政府委托民辦學(xué)校承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照委托協(xié)議撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。二是設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持民辦學(xué)校提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平、獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者等。三是省級(jí)政府加快出臺(tái)非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)辦法，加強(qiáng)民辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控，防止過高收費(fèi)，嚴(yán)禁收取或變相收取與入學(xué)掛鉤的捐資助學(xué)費(fèi)、借讀費(fèi)等。四是國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人向義務(wù)教育捐贈(zèng)，鼓勵(lì)以捐資、設(shè)立基金會(huì)等方式依法舉辦民辦學(xué)校，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景處境不利學(xué)生提供補(bǔ)償性的資助計(jì)劃。五是完善政府、學(xué)校、個(gè)人合理分擔(dān)的教師社會(huì)保障機(jī)制，采取政府補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式鼓勵(lì)、支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校保障教師待遇，逐步消除教師勞動(dòng)力市場(chǎng)的體制分割和社會(huì)保障方面的不平等。
民辦義務(wù)教育是國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育的補(bǔ)充，還從追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升。我國(guó)民辦教育的恢復(fù)興起主要是政府需要發(fā)展教育事業(yè)而又一時(shí)無力提供足夠公共服務(wù)的產(chǎn)物，民辦義務(wù)教育著眼于“拾遺補(bǔ)缺”，彌補(bǔ)教育資源不足，為全面普及九年義務(wù)教育發(fā)揮了一定的作用。在“有學(xué)上”問題基本解決之后，“上好學(xué)”成為人民群眾對(duì)美好教育的向往，國(guó)家提出了努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量教育的目標(biāo)要求。義務(wù)教育作為國(guó)家事權(quán)，依法應(yīng)由國(guó)家舉辦，當(dāng)然這并不意味著國(guó)家排斥社會(huì)力量參與舉辦義務(wù)教育，但社會(huì)力量舉辦實(shí)施義務(wù)教育的教育機(jī)構(gòu)只能作為國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育的有益補(bǔ)充，且必須以確保義務(wù)教育的公益性為前提?？茖W(xué)制定義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃，加快推進(jìn)義務(wù)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，必須盡快扭轉(zhuǎn)一些地區(qū)公辦教育資源短缺而依賴民辦教育保障學(xué)位供給的現(xiàn)象，將加強(qiáng)公辦學(xué)校建設(shè)或擴(kuò)容作為增加義務(wù)教育學(xué)位供給的主要路徑，確保義務(wù)教育學(xué)位主要由公辦學(xué)校提供或通過政府購(gòu)買學(xué)位方式提供，辦好辦強(qiáng)公辦教育，引導(dǎo)和促進(jìn)民辦義務(wù)教育學(xué)校定位由滿足過度需求向滿足差異需求轉(zhuǎn)變，由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展，著力提高質(zhì)量、辦出特色。
來源 | 《教育研究》2022年第10期
作者 | 王建（中國(guó)教科院教育財(cái)政研究所所長(zhǎng)、研究員 ）