民辦教育集團指以資本、品牌或協(xié)議為主要聯(lián)結(jié)紐帶，通過兼并收購、連鎖經(jīng)營、協(xié)議控制等方式擴張，以集團章程或結(jié)構(gòu)性合約為共同行為規(guī)范，由集團母公司、自辦學(xué)校、合辦學(xué)校、并購學(xué)校、協(xié)議控制學(xué)校等成員單位共同組成的法人聯(lián)合體。20世紀90年代，民辦教育領(lǐng)域就存在集團化辦學(xué)模式，涌現(xiàn)出一批辦學(xué)規(guī)模較大、辦學(xué)層次多樣的民辦教育集團，后因南洋教育集團、光華教育集團、安博教育集團等資金鏈斷裂，民辦教育集團化辦學(xué)一度陷于停滯。進入21世紀，在政府推動下集團化辦學(xué)先在公辦職業(yè)教育領(lǐng)域獲得大發(fā)展；2004年前后以杭州市為發(fā)端公辦基礎(chǔ)教育集團化辦學(xué)在全國多地推廣，目標是促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展?？傮w來說，這三個階段集團化辦學(xué)主要是教育領(lǐng)域內(nèi)部學(xué)校集約化運營，罕有外部資本介入，教育市場和資本市場并沒有形成合流。
近年來，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，房地產(chǎn)市場因宏觀調(diào)控降溫，總資產(chǎn)超20萬億的保險資金入市大門越開越大（2020年權(quán)益類資產(chǎn)投資比重上調(diào)至45%），資本市場尋找投資新標的。因需求穩(wěn)定、規(guī)模巨大、回報優(yōu)厚、可持續(xù)性強，外加新法新政開禁營利性學(xué)校讓市場產(chǎn)生誤判，教育市場迅速成為資本搶灘布局的熱點。2020年新冠疫情更是讓在線教育成為吸金賽道（作業(yè)幫2020年融資23.5億美元，猿輔導(dǎo)2020年融資超35億美元）。民辦教育集團從有限利用資本到主動或被動地與資本共舞，成為社會資本進入教育市場的墊腳石和掘進機。
民辦學(xué)校集團化辦學(xué)能夠更好地發(fā)揮教育的市場屬性和產(chǎn)業(yè)屬性，有利于實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補和規(guī)模效應(yīng)，有利于提高辦學(xué)效率、節(jié)約交易成本，有利于降低投資風(fēng)險、增強市場競爭力和社會影響力。但是，如果放任資本橫沖直撞，也有可能帶來系列風(fēng)險，危害健康的教育生態(tài)，因此需要加以防范，本文側(cè)重分析民辦教育集團化辦學(xué)可能帶來的風(fēng)險，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。
民辦教育集團的不同類型
民辦教育集團類型可以從創(chuàng)辦主體、擴張方式、成員單位之間關(guān)系、成員單位所在行業(yè)、資產(chǎn)性質(zhì)與來源、是否上市等不同維度進行劃分。
（一）根據(jù)集團創(chuàng)辦主體可以劃分為單一主體和多主體兩種類型。單一主體民辦教育集團指的是國有企業(yè)、民營企業(yè)、公辦學(xué)校、民辦學(xué)?；蚱渌鐣M織，單獨以非財政性經(jīng)費創(chuàng)辦的民辦教育集團。以民營企業(yè)主體為例，民營企業(yè)持續(xù)投入企業(yè)資本支持學(xué)校發(fā)展，學(xué)校形成品牌后為企業(yè)提供穩(wěn)定資本回報，企業(yè)和學(xué)校在組織決策、人力資源、財務(wù)預(yù)算、資源配置等方面共享共建。例如，綠城集團創(chuàng)辦的綠城教育集團、海亮集團創(chuàng)辦的海亮教育集團等。多主體民辦教育集團指的是由政府+學(xué)校、政府+企業(yè)、學(xué)校+企業(yè)、政府+學(xué)校+企業(yè)等多種混合主體創(chuàng)辦的民辦教育集團，也包括多主體創(chuàng)辦成員學(xué)校的民辦教育集團。例如，北師大教育集團旗下教育體制創(chuàng)新學(xué)校，均為北師大、地方政府和企業(yè)合作創(chuàng)辦。
（二）根據(jù)集團擴張方式可以劃分為資本控制型、品牌連鎖型、委托管理型等多種類型。資本控制型民辦教育集團通過出資舉辦、競價競標、契約接管、兼并控股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、投資持股等方式舉辦或?qū)嶋H控制民辦學(xué)校。例如，新高教集團是通過出資舉辦、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、競價并購等方式形成的民辦教育集團。品牌連鎖型民辦教育集團通過直營連鎖、特許加盟、自由組合等模式形成品牌連鎖民辦教育集團，如紅黃藍、信孚教育集團等。委托管理型民辦教育集團指由政府委托民辦學(xué)校管理公辦薄弱校或新建校，地方政府、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校簽署三方協(xié)議形成的民辦教育集團，例如愛立誠教育集團。其他還有主動接管型（如黑龍江東亞學(xué)團）、產(chǎn)業(yè)支撐型（如慈吉教育集團）、股權(quán)融資型（如希望教育集團）等多種類型。
（三）根據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)與來源可以劃分為混合型民辦教育集團和純民辦教育集團。混合型民辦教育集團兼有公辦學(xué)校和民辦學(xué)校，或集團公司兼有國有資產(chǎn)和社會資本，或兼有外國資本和國內(nèi)資本，或成員學(xué)校是地方政府、國有企業(yè)、公辦學(xué)校與社會力量合作舉辦。例如，杭州采實教育集團旗下有2所公辦學(xué)校、2所民辦學(xué)校，112名教師中86%是公辦教師，江干區(qū)國有資產(chǎn)投資公司參與辦學(xué)（2019年筆者調(diào)研數(shù)據(jù)）。純民辦教育集團全部是民辦學(xué)校或集團不含國有資產(chǎn)，這類集團的特點是產(chǎn)權(quán)明晰。例如，博實樂教育集團就是純民辦教育集團，旗下業(yè)務(wù)涵蓋國內(nèi)K12教育、海外K12教育、輔助教育、教育科技四大板塊。
（四）根據(jù)成員單位所在行業(yè)可以劃分為跨界型民辦教育集團和專一型民辦教育集團。跨界型民辦教育集團成員單位兼有學(xué)校、企業(yè)、福利院、社區(qū)等多種機構(gòu)，橫跨不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，這些機構(gòu)資金回收、效益周期及收益方式各不相同，通過資金調(diào)度和投資周期優(yōu)化配置可以形成更加合理的資金鏈，提高集團資金使用效率，例如華茂教育集團。還有部分企業(yè)集團把教育作為重要業(yè)務(wù)板塊，如吉利控股集團教育板塊。專一型民辦教育集團成員均為大中小學(xué)、幼兒園或其他教育機構(gòu)，可以再細分為學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育和學(xué)歷+非學(xué)歷混合三種類型。
（五）根據(jù)成員單位之間關(guān)系可以劃分為依附型、均衡型和復(fù)合型三種。依附型實行總校負責(zé)制，總校統(tǒng)一調(diào)配人財物，成員學(xué)校從屬于總校領(lǐng)導(dǎo)，讓渡部分自主性和獨立性，例如綠城育華教育集團。均衡型集團內(nèi)各成員學(xué)校具有獨立法人資格，各成員之間資源共享、品牌共創(chuàng)，例如天有教育集團。復(fù)合型集團兼具依附型教育集團和松散型教育集團的特點，集團內(nèi)若干龍頭單位分別領(lǐng)辦幾所成員學(xué)校。如北師大教育集團設(shè)有65所附屬學(xué)校，還有50余所資源服務(wù)學(xué)校和8所教育創(chuàng)新旗艦領(lǐng)航校。
（六）根據(jù)集團是否上市可以劃分為上市民辦教育集團和非上市民辦教育集團兩種類型。上市民辦教育集團指在國內(nèi)（上交所、深交所、北交所、香港聯(lián)交所等）、國外（美國納斯達克、紐交所，英國倫敦證券交易所等）資本市場上市融資的民辦教育集團。例如，中教控股集團、海亮教育集團、中國東方教育等。非上市民辦教育集團指尚未在資本市場上市的民辦教育集團，包括部分在新三板交易平臺掛牌的民辦教育集團。
民辦教育集團化辦學(xué)的風(fēng)險分析
（一）部分民辦教育集團公司化穿透管理，直接操控成員學(xué)校決策與運營，侵害成員學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，教育廳（局）、集團母公司、集團子公司、成員學(xué)校四者之間關(guān)系沒有理順，集團母公司全面掌控人財物等（類似教育局），子公司與學(xué)校管理團隊共建共享，成員學(xué)校校長被架空（更像班主任）。依附型、復(fù)合型、單一主體型民辦教育集團更傾向穿透管理成員學(xué)校，集中統(tǒng)一配置資源，成員學(xué)校教學(xué)理念、培養(yǎng)模式、校園文化、硬件設(shè)施等同質(zhì)化嚴重。成員學(xué)校財務(wù)主管由集團派出的親信擔(dān)任，直接向集團匯報學(xué)校財務(wù)工作，甚至成員學(xué)校的重要合同或報銷手續(xù)必須由財務(wù)主管簽字方可走賬。集團董事長“家長制”領(lǐng)導(dǎo)傾向較為嚴重，成員學(xué)校理（董）事會、監(jiān)事會職能被虛化，校長人事任免權(quán)、財務(wù)管理權(quán)、規(guī)劃決策權(quán)和行政管理權(quán)被削弱，可能導(dǎo)致隔層決策失當(dāng)、機構(gòu)失能、管理失靈等問題。例如，某教育集團統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)項目投資、資金統(tǒng)籌、人員調(diào)配、風(fēng)險管控等，學(xué)前教育、中小學(xué)課外輔導(dǎo)、高等教育、持續(xù)教育等業(yè)務(wù)板塊，分別由學(xué)前教育事業(yè)部、中小學(xué)教育事業(yè)部、高等教育事業(yè)部對下屬成員學(xué)校實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。
（二）部分民辦教育集團營利執(zhí)念向成員學(xué)校全面滲透，違規(guī)操作影響辦學(xué)穩(wěn)定，惡性競爭破壞教育生態(tài)，侵吞社會公共資產(chǎn)損害受益人權(quán)益。部分民辦教育集團首選“公司＋學(xué)?！边\營模式，以公司為資本運作主體，以學(xué)校為教育教學(xué)主體，很難平衡資本邏輯與教育邏輯的沖突。為了營利，體外循環(huán)辦學(xué)資金、出具假賬、虛高成本、頻繁變更舉辦者和管理團隊等操作時有發(fā)生，對學(xué)校運行可靠性、文化延續(xù)性、辦學(xué)質(zhì)量穩(wěn)定性造成很大沖擊，甚至引起訴訟和糾紛。這些現(xiàn)象在上市民辦教育集團、混合型民辦教育集團、純民辦教育集團中更為常見。例如，哈爾濱廣廈學(xué)院辦學(xué)15年舉辦者變更6次，最終激化資方和管理方矛盾。還有部分民辦教育集團慣用高額獎金和優(yōu)厚待遇招攬高分學(xué)生和優(yōu)秀老師，以高升學(xué)率贏得高收費、高回報、高聲譽，破壞了區(qū)域教育生態(tài)。此外，成員學(xué)校的社會公共資產(chǎn)沒有實際所有者或受益者現(xiàn)場看守，學(xué)生等用益物權(quán)人缺乏足夠制衡能力，更容易被投資人低估、侵占或抽逃。例如，北京博華百校教育集團實際控制人出資500萬變身北京某大學(xué)獨家舉辦者，隨即以過億高價變賣該校40多畝教育用地及地面建筑等辦學(xué)積累的社會公共資產(chǎn)，再將所得轉(zhuǎn)移到自己控股公司名下，學(xué)校僅剩空殼。
（三）部分民辦教育集團跨界跨地域肆意擴張，政企校多方利益捆綁，引發(fā)系列經(jīng)營風(fēng)險。部分民辦教育集團熱衷于品牌連鎖、股權(quán)并購、跨界跨地域布局，教育鏈求長求全、發(fā)展求多求快、成員單位類型復(fù)雜，很可能因招生不足達不到預(yù)期規(guī)模出現(xiàn)虧損，此類現(xiàn)象在資本控制型、品牌連鎖型、上市民辦教育集團中較為普遍。例如，楓葉教育集團旗下120多所國際學(xué)校、幼兒園、小學(xué)、初中和高中，分布在中國、加拿大、新加坡、馬來西亞等國30多個城市，在校生達到46000余名。其次，部分民辦教育集團體量規(guī)模過大，存在集中度過高、指令傳達受阻、反饋系統(tǒng)遲鈍等管理風(fēng)險，也可能構(gòu)成行業(yè)壟斷，不利于民辦教育多樣化發(fā)展。此外，部分全國著名高校創(chuàng)辦的教育集團，爭相與地方政府及相關(guān)機構(gòu)、民營企業(yè)等合作創(chuàng)辦體制創(chuàng)新學(xué)校，政企校利益捆綁，教育+資本+房地產(chǎn)合謀，增加老百姓教育負擔(dān)。
（四）國際資本通過投資民辦教育集團、創(chuàng)辦系列國際學(xué)校等方式涉足內(nèi)地民辦教育，可能損害國家教育主權(quán)。近年，部分國際機構(gòu)資本或個人資本以多種形式頻繁投資內(nèi)地民辦教育集團，投資金額巨大、投資項目眾多、投資領(lǐng)域甚廣，有的甚至組建教育集團收購民辦學(xué)校包裝后再高價出售牟利。尤其是上市民辦教育集團在上市過程中、上市后均存在國際資本的滲透。例如，美國勞瑞德教育集團2009年控股湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院，2017年高價轉(zhuǎn)賣給宇華教育集團。紅杉資本投資內(nèi)地教育超過71項，投資總額超過40億美元，其中投資楓葉教育集團（K12國際教育機構(gòu)）2.09億美元、VIPKID（少兒英語學(xué)習(xí)及教育品牌）8.25億美元、作業(yè)幫25.85億美元。此外，具有外資背景的國際學(xué)校品牌境內(nèi)集團化擴張迅猛，主要招收內(nèi)地中國籍學(xué)生，學(xué)生上學(xué)在境內(nèi)、學(xué)籍在國外，向國外機構(gòu)支付高昂學(xué)費，50%以上師資是外教，課程教材使用不規(guī)范，部分國際學(xué)校管理不規(guī)范，國家教育主權(quán)可能受到威脅。
（五）部分民辦教育集團通過雙法人模式、明債實投模式等違規(guī)操作虛構(gòu)出資，空置學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)。舉辦非營利性民辦學(xué)校意味著失去出資所有權(quán)，只有學(xué)校解散時才有可能重新獲得部分投資所有權(quán)。同時，相關(guān)法律禁止教育資產(chǎn)用于抵押或擔(dān)保，對舉辦者融資很不利。此外，如果將土地等資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過渡到民辦學(xué)校法人，需要辦理很多手續(xù)，繳納30%—60%累進土地增值稅、1.5%—3%財產(chǎn)契稅等稅費。因此，舉辦者不愿意把全部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記在學(xué)校法人名下，部分民辦教育集團挖空心思采取虛構(gòu)出資的套路加以規(guī)避，此類違規(guī)操作在所有類型的民辦教育集團中均有可能存在。“雙法人模式”即一個建校法人，一個辦學(xué)法人，辦學(xué)法人向建校法人租賃校園辦學(xué)，兩個法人實為同一撥人，集團將辦公樓、教學(xué)樓、宿舍樓、實驗室、體育場館、教育用地等資產(chǎn)登記在建校法人名下，學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)完全被虛置。在這種情況下，集團作為舉辦者沒有實際出資，只是將資金從左手轉(zhuǎn)到右手，然后以辦學(xué)為名謀利。“明債實投模式”即將出資以債務(wù)形式投入民辦學(xué)校，然后定期收取高額利息，學(xué)校也沒有多少屬于自己的法人財產(chǎn)。
（六）部分境內(nèi)外上市民辦教育集團通過結(jié)構(gòu)性合約捆綁成員學(xué)校，違規(guī)關(guān)聯(lián)交易或抽逃資金，成員學(xué)校被動承擔(dān)股市動蕩關(guān)聯(lián)性風(fēng)險。部分境內(nèi)外上市民辦教育集團通過結(jié)構(gòu)性合約牢牢控制普惠性幼兒園、義務(wù)教育階段學(xué)校、普通高中、高等院校等非營利性學(xué)校，以獨家提供技術(shù)服務(wù)、管理支援和咨詢服務(wù)等方式，通過違規(guī)關(guān)聯(lián)交易向成員學(xué)校收取高于市場價格的租金、管理費和服務(wù)費，違規(guī)到成員學(xué)校報銷集團管理人員薪酬、日常開支等費用，通過合并報表向境外轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益，從而實現(xiàn)從非營利性學(xué)校變相營利、抽逃資金等目的。此外，上市民辦教育集團在資本市場存在被“資本玩家”跨界并購、競爭對手惡意做空、控制權(quán)易主等風(fēng)險，成員學(xué)校與集團資產(chǎn)、管理和財務(wù)深度捆綁，被迫承擔(dān)資本市場動蕩的關(guān)聯(lián)性風(fēng)險。例如，博駿教育集團通過結(jié)構(gòu)性合約向成員學(xué)校提供獨家管理支援及咨詢服務(wù)，涉及成員學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)及預(yù)算、融資投資、課程設(shè)計、教輔供應(yīng)、教師招聘與培訓(xùn)、招生宣傳、公關(guān)與談判、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、技術(shù)支持、市場推廣、后勤服務(wù)、大宗采購等29項。2012年雙威教育集團原董事長利用關(guān)聯(lián)交易、非法挪用、瞞報套現(xiàn)等手段卷走超過5億元現(xiàn)金，被美國證監(jiān)會起訴并強制退市。
（七）部分民辦教育集團違規(guī)拆借挪用成員學(xué)校經(jīng)費、投資非教育產(chǎn)業(yè)，帶來資金鏈斷裂等風(fēng)險。部分民辦教育集團出于異地擴張、外延并購、多元經(jīng)營等需要，通過相互拆借、統(tǒng)收統(tǒng)支等手法，調(diào)撥挪用成員學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費，辦理變相借貸融資等金融業(yè)務(wù)，影響成員學(xué)校教育質(zhì)量和品質(zhì)提升，最終導(dǎo)致集團因資金鏈斷裂而倒閉，此類現(xiàn)象在資本控制型、品牌連鎖型、跨界型民辦教育集團中更為多見。例如，2020年在全國擁有1100多家校區(qū)、3.2萬教職員工的優(yōu)勝教育集團因挪用拆借、管理混亂等導(dǎo)致資金鏈斷裂，多個校區(qū)關(guān)門，連續(xù)三個月登上監(jiān)管“黑榜”。近兩年，七色光華教育、韋博英語、學(xué)霸君、精銳教育、“兄弟連”等也因拆借挪用處置不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е沦Y金鏈斷裂，牽涉數(shù)以億計的預(yù)收費及數(shù)量龐大的未消課時。還有部分民辦教育集團將學(xué)雜費等收入投資校外其他產(chǎn)業(yè)，或?qū)訉咏栀J、短錢長投、風(fēng)險錯配，很可能因回報周期過長導(dǎo)致學(xué)校無法正常運轉(zhuǎn)。例如，北方投資集團18家高等院校舉辦者公司注冊資金22.10億元，其中15.57億元股權(quán)被質(zhì)押給銀行，占注冊資金總額70.45%；新華教育集團與控股股東及主要股東訂立貸款框架協(xié)議，分別提供每日最高結(jié)余1.30億元、2.60億元循環(huán)貸款融資，存在到期不能償還的風(fēng)險。
民辦教育集團化辦學(xué)風(fēng)險的原因分析
歸根結(jié)底，民辦教育集團化辦學(xué)的風(fēng)險主要來自民辦教育治理長期存在的漏洞，這些漏洞既有政府監(jiān)管制度不健全、執(zhí)法力量不足、監(jiān)管手段有限等短板，也有民辦學(xué)校法人財產(chǎn)空置、法人治理不規(guī)范等積弊。
（一）民辦教育監(jiān)管存在短板。長期以來，民辦教育監(jiān)管機制不健全、監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段有限，地方政府習(xí)慣于根據(jù)社會輿情與領(lǐng)導(dǎo)批示進行應(yīng)急式管理。一是監(jiān)管制度不夠健全。民辦教育集團橫跨教育和經(jīng)濟兩個領(lǐng)域，處在多部門職能交叉地帶，相關(guān)教育法律法規(guī)的立法對象是學(xué)校，民辦教育集團的審批機構(gòu)、監(jiān)管細則、處罰措施等有待進一步完善?！豆痉ā放c《民辦教育促進法》銜接不暢，公司章程與學(xué)校章程價值沖突，關(guān)鍵性監(jiān)管制度缺失，實踐中民辦教育集團亂宣傳、亂招生、亂收費、亂辦學(xué)等違規(guī)行為難以有效治理。二是執(zhí)法力量嚴重不足。目前，民辦學(xué)校監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)、機制、隊伍等均處于探索階段，雖然中央和省級教育行政部門設(shè)有專門的民辦教育處室，但不少地(市)和縣（區(qū)）級教育行政部門沒有設(shè)立民辦教育綜合協(xié)調(diào)與管理部門，通常在其他處（科、室）指定1人負責(zé)，基層監(jiān)管人員不足、專業(yè)水平不高與監(jiān)管任務(wù)繁重的矛盾很突出，民辦學(xué)校年度檢查及財務(wù)審計工作流于形式。三是監(jiān)管手段有限。部分民辦教育集團故意層層持股、交叉投資、跨界經(jīng)營、設(shè)置多層防火墻，隱蔽實際控制者或最終受益人，聽匯報、看材料、開大會、發(fā)問卷等常規(guī)監(jiān)管手段難以奏效。例如，某投資集團在旗下高職院校與集團之間設(shè)置5層股權(quán)架構(gòu)：某學(xué)院→某教育發(fā)展有限公司→某投資管理有限公司→某教育科技集團有限公司→某投資集團。
（二）民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位。長期以來，相當(dāng)一部分民辦學(xué)校資產(chǎn)登記在舉辦者個人或其控股公司名下，民辦學(xué)校處于輕資產(chǎn)或空殼狀態(tài)，學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)無法保證。2007年2月教育部出臺的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》提出，所有民辦高校必須在1年內(nèi)完成法人財產(chǎn)過戶，如果學(xué)校資產(chǎn)不按期過戶可給予1至3萬元的罰款、減少招生計劃或者暫停招生等處罰，但因過戶稅費過高、程序復(fù)雜、多頭管理等原因，落實情況很不理想?！睹褶k教育促進法》規(guī)定，正式設(shè)立民辦學(xué)校要向?qū)徟鷻C關(guān)提交學(xué)校資產(chǎn)的有效證明文件，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)等享有法人財產(chǎn)權(quán)，董事會（理事會）負責(zé)籌集辦學(xué)經(jīng)費?！睹褶k教育促進法實施條例》規(guī)定，舉辦者應(yīng)當(dāng)按時、足額履行出資義務(wù)，民辦學(xué)校的設(shè)置標準參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標準執(zhí)行，舉辦者變更不得涉及學(xué)校的法人財產(chǎn)。這些規(guī)定涉及民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)，但比較寬泛模糊，沒有明確要求舉辦者必須將不低于同級同類公辦學(xué)校設(shè)置標準的資產(chǎn)登記在民辦學(xué)校名下，也沒有明確要求民辦學(xué)校法人財產(chǎn)底線必須滿足正常教育教學(xué)活動的需要。民辦學(xué)校分類管理新政出臺前，相關(guān)立法條款模糊處理尚能理解，畢竟投資辦學(xué)是基本國情。新政出臺后，如果民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)仍不落實到位，非營利性學(xué)校“變相營利”將難以應(yīng)對，必然降低民辦教育分類管理政策的實施效果。正是因為成員學(xué)校法人財產(chǎn)空置，民辦教育集團才得以通過資產(chǎn)租賃和物業(yè)經(jīng)營等關(guān)聯(lián)交易從非營利性學(xué)校套取資金，甚至校產(chǎn)被用作貸款抵押或債務(wù)擔(dān)保，潛藏著巨大隱患。
（三）民辦學(xué)校法人治理不夠規(guī)范。改革開放以來，民辦學(xué)?；鶎狱h組織、學(xué)校章程、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等法人治理體制機制不斷完善，民辦學(xué)校內(nèi)部治理從自然人治理逐漸走向法人治理，但依然存在民辦學(xué)校決策機構(gòu)不健全、黨委書記在董事會話語權(quán)不強、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用不突出、舉辦者或其代表不按規(guī)矩行事、家族制和家長式管理盛行、校長的學(xué)校管理權(quán)被削弱、學(xué)校關(guān)鍵管理崗位由舉辦者親屬把控、監(jiān)事會等民主監(jiān)督有名無實等問題，尚未形成既相互協(xié)調(diào)又相互制衡的法人治理體系。以決策機構(gòu)為例，民辦學(xué)校董事會（理事會）決策程序、議事規(guī)則、成員比例缺乏統(tǒng)一規(guī)范，獨立性和專業(yè)性沒有得到充分尊重，往往是舉辦者或其代理人兼任成員學(xué)校董事長，以舉辦者意志為中心“一言堂”決策，集體領(lǐng)導(dǎo)、合議制或民主集中制較為罕見，決策機構(gòu)淪為舉辦者控制學(xué)校和實現(xiàn)個人權(quán)力的工具。王一濤等人研究發(fā)現(xiàn)，董事會重大決策的表決方式，采取“無記名投票、多數(shù)通過”的學(xué)校僅占4%，采取“民主協(xié)商、董事長裁決”或“董事長個人說了算”的學(xué)校高達60%。民辦學(xué)校法人治理決策專制化、管理家族化、監(jiān)督形式化、文化企業(yè)化，為民辦教育集團實控人穿透管理成員學(xué)校、操控成員學(xué)校財務(wù)和人事、協(xié)議控制成員學(xué)校日常運營、轉(zhuǎn)移挪用成員學(xué)校辦學(xué)結(jié)余等提供了便利條件。
政策建議
（一）嚴格規(guī)范民辦教育集團治理。一是理順民辦教育集團外部治理體制機制。理清教育廳（局）、集團（母公司）、子公司、成員學(xué)校的職能定位。教育廳（局）是機關(guān)法人，是成員學(xué)校的審批和監(jiān)管責(zé)任主體，相應(yīng)承擔(dān)成員學(xué)校的監(jiān)管責(zé)任，各級政府需要充實執(zhí)法力量，確保職責(zé)有效履行。集團（母公司）是公司法人，是子公司的控股股東或?qū)嶋H控制人，是成員學(xué)校的間接舉辦者（或?qū)嶋H控制人）和教育服務(wù)提供者，理應(yīng)配足資金、人員、組織機構(gòu)等必要條件，按協(xié)議條款提供約定的課程、教材、技術(shù)支持等服務(wù)，督促子公司承擔(dān)成員學(xué)校的經(jīng)費支持和監(jiān)督管理責(zé)任。子公司是公司法人，是集團控股或協(xié)議控制的子公司，是成員學(xué)校的直接舉辦者和管理者，應(yīng)按時足額履行出資義務(wù)（開辦資金、注冊資本、公用經(jīng)費等），享有學(xué)校管理和監(jiān)督、組織教育教學(xué)、參與學(xué)校重大決策和推選學(xué)校管理者等權(quán)利，舉辦營利性學(xué)校還享有資產(chǎn)收益。成員學(xué)校是獨立法人，根據(jù)學(xué)校性質(zhì)可細分為營利法人和非營利法人，學(xué)校董事會（理事會）及管理團隊依法享有辦學(xué)模式?jīng)Q定權(quán)、辦學(xué)資源控制權(quán)、學(xué)校運行指揮權(quán)等。集團母公司和子公司應(yīng)當(dāng)保障成員學(xué)校獨立辦學(xué)、自主管理，依法管理和使用學(xué)校所有資產(chǎn)，堅持教育公益性，不得直接或間接取得非營利性成員學(xué)校的辦學(xué)收益，也不得濫用市場支配地位排除、限制競爭，不得干擾成員學(xué)校辦學(xué)秩序或非法干預(yù)學(xué)校決策和管理，更不應(yīng)對各成員學(xué)校人財物進行集中控制與管理。教育廳（局）和集團子公司都依法享有成員學(xué)校的監(jiān)督管理權(quán)利，但側(cè)重點有所不同，政府側(cè)重安全衛(wèi)生、教育教學(xué)業(yè)務(wù)等，集團子公司側(cè)重人事選聘、發(fā)展規(guī)劃等。
二是優(yōu)化民辦教育集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。以服務(wù)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展為核心，健全集團內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督體制機制，重點是確保成員學(xué)校董事會（理事會）決策獨立、成員學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)獨立、學(xué)校基層黨組織的重大決策參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、成員學(xué)校校長獨立行使教育教學(xué)和行政管理職權(quán)。優(yōu)化成員學(xué)校決策機構(gòu)人員構(gòu)成，限制舉辦者及其代表在決策機構(gòu)人員中的占比，同時增加教育、財務(wù)、法律等專業(yè)人才比例，民辦學(xué)校人財物等關(guān)鍵崗位實行親屬回避制度，探索獨立董事和獨立監(jiān)事制度。集團實際控制人不得通過兼任成員學(xué)校理事長等途徑虛化、弱化、邊緣化成員學(xué)校理事會，破壞成員學(xué)校民主決策、集體決策程序。學(xué)校基層黨組織依法參與學(xué)校重大決策并實施監(jiān)督，確保貫徹黨的方針政策和社會主義辦學(xué)方向。建立健全獨立、專業(yè)、公正的監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮政府、捐助人、受益人等重要力量的監(jiān)督作用。推廣年度預(yù)算制財務(wù)管理模式，逐步建立起以年度預(yù)算為核心的學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費內(nèi)部撥付制度。試行委托代理制，適度分離學(xué)校所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，明確委托人、代理人雙方責(zé)任權(quán)利義務(wù)，形成相互支持和相互制衡的關(guān)系。營利性民辦學(xué)校還可探索股份制，鼓勵學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子及骨干教師參股，形成多方利益共同體。
三是完善民辦教育集團監(jiān)管制度。首先，完善民辦教育集團參與成員學(xué)校管理制度。禁止民辦教育集團通過結(jié)構(gòu)性合約（協(xié)議控制）等方式轉(zhuǎn)移、抽空、套現(xiàn)非營利性學(xué)校（含面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)）辦學(xué)收益。禁止公辦大學(xué)僅以附屬學(xué)校品牌輸出方式參與舉辦民辦學(xué)校，或以委托管理或體制創(chuàng)新名義從非營利性民辦學(xué)校取得或變相取得辦學(xué)收益。民辦教育集團不得以育人方式改革等名義混合招生、空掛學(xué)籍、借讀掛靠、隨意調(diào)配各成員學(xué)校學(xué)生，以變相達成跨區(qū)域招生的目的。
其次，完善民辦教育集團監(jiān)管制度。研究出臺不同類型、不同層級民辦教育集團規(guī)模上限標準。完善違法違規(guī)舉報機制，讓黨政監(jiān)督、同行監(jiān)督、群眾監(jiān)督形成合力。建立民辦學(xué)校舉辦者變更行為的前置審查和事后報備制度，舉辦者變更時不得隨意解聘原有教職員及管理團隊。建立民辦教育集團倒閉清償制度，對于因經(jīng)營不善等原因倒閉的民辦教育集團，由教育、人社、商務(wù)、民政、證監(jiān)會、保監(jiān)會、市場監(jiān)督等部門組成工作小組，在全國范圍進行統(tǒng)一清算并償還各種債務(wù)。
最后，完善國際資本等參與內(nèi)地教育制度。嚴禁外國投資者通過協(xié)議控制非營利性民辦學(xué)校規(guī)避國家產(chǎn)業(yè)政策。嚴禁外籍人員子女學(xué)校招收或通過借讀、掛靠、轉(zhuǎn)學(xué)等變通方式安排境內(nèi)中國公民子女就讀。嚴格審查非營利性民辦學(xué)校境外融資行為、外資教育機構(gòu)參與民辦教育集團股權(quán)變更行為。嚴格監(jiān)管以國際教育為主營業(yè)務(wù)的民辦教育集團的國際課程教材、外籍師資等，督促其建立健全黨團組織并實質(zhì)性開展活動。
（二）嚴控民辦教育集團財務(wù)資產(chǎn)管理流程。一是健全民辦學(xué)校法人財產(chǎn)制度。擁有獨立的財產(chǎn)，是法人的基本特征，也是法人存在的基本要件。建議按照各級各類民辦學(xué)校設(shè)置標準，嚴格落實民辦學(xué)校法人財產(chǎn)制度，確保民辦學(xué)校法人財產(chǎn)完整性和獨立性。民辦學(xué)校法人財產(chǎn)必須滿足正常辦學(xué)所需，舉辦者必須將符合標準的教育用地、教學(xué)用房、生活設(shè)施及教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備等資產(chǎn)登記到學(xué)校法人名下，各級財政、稅務(wù)等部門應(yīng)簡化程序、減免稅費推動民辦學(xué)校相關(guān)教育資產(chǎn)過戶。民辦學(xué)校開辦資金、注冊資本應(yīng)當(dāng)與學(xué)校類型、層次、辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)，學(xué)校存續(xù)期間董事會（理事會）及專業(yè)管理團隊依法享有學(xué)校所有資產(chǎn)的管理權(quán)和使用權(quán)，發(fā)生舉辦者變更時不得涉及學(xué)校的法人財產(chǎn)，營利性學(xué)校交易也應(yīng)將法人財產(chǎn)作為標的?？h級以上教育、人社等部門重點控制好學(xué)校審批登記、年檢年審、評估考核、管理監(jiān)督等環(huán)節(jié)，加強對學(xué)校法人財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的監(jiān)管和核驗，尤其要加大社會公共資產(chǎn)的監(jiān)管力度。
二是建立民辦學(xué)校法人財產(chǎn)分類登記制度。明確民辦教育集團成員學(xué)校的投資主體、資產(chǎn)類別及產(chǎn)權(quán)歸屬，對于國有資產(chǎn)、捐贈財產(chǎn)、辦學(xué)積累、募集資金、舉辦者出資等進行分類登記造冊，定期開展資產(chǎn)清查。任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀捐贈財產(chǎn)，依法保護民辦學(xué)校受贈人、受益人、所有權(quán)人權(quán)益。財政補貼、國家資助、政策優(yōu)惠、社會捐贈、國際援助等屬于國有資產(chǎn)或社會公共資產(chǎn)。向?qū)W生收取的學(xué)費、債權(quán)融資不能算作舉辦者出資，股權(quán)融資所有權(quán)歸持股股東。個人出資舉辦非營利性學(xué)校，同時失去財產(chǎn)處置權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)；舉辦營利性學(xué)?？梢韵碛惺找鏅?quán)，學(xué)校法人享有處置權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)。
三是加強民辦學(xué)校財務(wù)運行監(jiān)測及風(fēng)險預(yù)警。建議將民辦學(xué)校學(xué)雜費收入、校產(chǎn)收益、財政補貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)常性辦學(xué)經(jīng)費全部納入在有關(guān)主管部門備案的學(xué)校銀行專門結(jié)算賬戶，開戶銀行不得收取服務(wù)費。嚴格執(zhí)行國家法定統(tǒng)一的財務(wù)會計制度，健全民辦學(xué)校財務(wù)日常監(jiān)管機制，一旦學(xué)校法人財產(chǎn)出現(xiàn)異動，教育部門要及時聯(lián)合紀檢、監(jiān)察、市場監(jiān)管以及審計等部門跟進審計審查。大宗支出項目要接受由主管部門、社會人士、專業(yè)人士、家長代表等組成的監(jiān)督委員會合規(guī)性審查審計，確保成員學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費?？顚Ｓ?，不被集團卷錢跑路、侵占挪用。特別是面向中小學(xué)生（含幼兒園兒童）的校外培訓(xùn)機構(gòu)，更要按規(guī)定及時開立預(yù)收費資金托管、風(fēng)險保證金專用賬戶，集團總部不得劃轉(zhuǎn)、歸集分支機構(gòu)預(yù)收費資金，嚴格遵守《中小學(xué)生校外培訓(xùn)服務(wù)合同（示范文本）》協(xié)議，接受政府、社會和市場的多方監(jiān)管，杜絕“退費難”“卷錢跑路”等問題發(fā)生。
四是開展民辦學(xué)校資產(chǎn)財務(wù)管理專項督導(dǎo)檢查。聯(lián)合人社、市場監(jiān)管、證監(jiān)會、商務(wù)、司法、民政、審計等部門，開展民辦學(xué)校資產(chǎn)財務(wù)管理專項督導(dǎo)，重點監(jiān)督成員學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)落實情況，舉辦者獲取辦學(xué)收益或分配剩余財產(chǎn)的情況，通過購買服務(wù)、關(guān)聯(lián)交易等方式轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益的情況等。對于違規(guī)違法轉(zhuǎn)移、抽逃、侵害成員學(xué)校法人財產(chǎn)的民辦學(xué)校，責(zé)令整改，直至停止招生、吊銷辦學(xué)許可證，同時追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。若發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)評估結(jié)果、驗資或驗證證明不實，通知有關(guān)主管部門追究違規(guī)機構(gòu)的法定責(zé)任，必要時吊銷直接責(zé)任人員的資格證書、吊銷違規(guī)機構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照。
（三）嚴格規(guī)范民辦教育集團關(guān)聯(lián)交易。一是建立關(guān)聯(lián)交易信息披露制度。借鑒國內(nèi)外資本市場關(guān)于持續(xù)性關(guān)聯(lián)交易申報、通函、公告及獨立股東批準等監(jiān)管規(guī)則，研究制定全國統(tǒng)一的民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易信息披露細則。涉及重大利益或長期、反復(fù)執(zhí)行的協(xié)議和事項要在政府表冊上登記備案，非義務(wù)教育階段的非營利性民辦學(xué)校（含面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)）進行關(guān)聯(lián)交易時必須嚴格遵循公開、公平、公允原則，及時向全校、全行業(yè)乃至向社會披露關(guān)聯(lián)關(guān)系類型、當(dāng)事人、標的、價款等關(guān)鍵信息，接受教育、人社、財政等有關(guān)部門監(jiān)管和年度審查。
二是完善關(guān)聯(lián)交易關(guān)聯(lián)方回避制度。民辦教育集團與舉辦者、控股股東、實際控制人、理事、董事、監(jiān)事、高級管理人員（總裁、財務(wù)、校長）等直接或間接控制的組織（含成員單位）或個人發(fā)生交易，或可能導(dǎo)致民辦學(xué)校收益轉(zhuǎn)移的其他交易，決策時利害關(guān)系人均應(yīng)主動回避，該項表決須由出席會議的其他股東所持表決權(quán)過半數(shù)通過。落實《公司法》相關(guān)規(guī)定，發(fā)揮集團決策機構(gòu)中非利害關(guān)系人在規(guī)制關(guān)聯(lián)交易中的作用，降低關(guān)聯(lián)交易違規(guī)違法風(fēng)險。
三是健全關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管審查制度。完善民辦教育集團內(nèi)部決策與監(jiān)督程序和機制，依法安排學(xué)?；鶎狱h組織負責(zé)人進入決策機構(gòu)、黨的基層組織代表進入監(jiān)督機構(gòu)，確保基層黨組織全程參與關(guān)聯(lián)交易的決策與監(jiān)督。建立民辦學(xué)校信用檔案和舉辦者、校長執(zhí)業(yè)信用制度，對于違規(guī)違法關(guān)聯(lián)交易行為實行終身追責(zé)制，同時嚴厲打擊監(jiān)管部門玩忽職守、官商勾結(jié)的瀆職失職犯罪行為。教育、人社、財政等部門按年度審查審計涉及重大利益或長期、反復(fù)執(zhí)行協(xié)議的必要性、合法性、合規(guī)性，民辦學(xué)校不得以任何形式將承擔(dān)的教育教學(xué)任務(wù)轉(zhuǎn)交其他組織和個人。嚴禁非營利性民辦學(xué)校（含面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)）通過關(guān)聯(lián)交易向舉辦者、控股股東、實際控制人等輸送利益，禁止實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校與關(guān)聯(lián)方進行交易。
（四）確保上市民辦教育集團成員學(xué)校平穩(wěn)辦學(xué)。據(jù)東方財富2021年11月1日數(shù)據(jù)，目前在滬深、港美資本市場上市的民辦教育集團共66家，總市值約為5231.12億元人民幣，相比“雙減”政策出臺前2021年6月30日的7892.34億人民幣總市值顯著下跌，相比2020年9月11日的10838億人民幣總市值更是幾近腰斬。受新法新政新規(guī)影響，部分上市民辦教育集團需要剝離幼兒園、義務(wù)教育學(xué)校、面向K12學(xué)生服務(wù)的學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)等違規(guī)成員學(xué)校，主營業(yè)務(wù)將難以持續(xù)開展，未來規(guī)范調(diào)整大方向?qū)⑹侵鲃油耸小⒈粍油耸?，少?shù)可以調(diào)整后繼續(xù)上市，也有可能被“借殼上市”公司收購。無論是主動還是被動退市，上市民辦教育集團公司都將回歸私人公司，退市意味著集團融資渠道變窄、融資成本上升、現(xiàn)金流入量減少，集團品牌知名度下降，對優(yōu)秀人才吸引力下降，影響集團業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展。集團與成員學(xué)校人財物高度捆綁，成員學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)管理、師資建設(shè)、招生宣傳、課程設(shè)計、教材開發(fā)、技術(shù)支持、市場推廣、后勤服務(wù)等均由集團獨家提供，集團資不抵債必然影響成員學(xué)校的正常運營，因此，需要密切關(guān)注集團退市后管理和監(jiān)督能力、綜合服務(wù)能力的變化，以及舉辦者權(quán)益交易增加等新情況對成員學(xué)校的影響，確保成員學(xué)校的教育教學(xué)活動正常開展。
來源|《華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）》2022年第10期
作者|張家勇（中國教科院教育體制機制改革研究所副所長、研究員），朱玉華（北京青年政治學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院）