繼 2020 年教育部公布《中華人民共和國學(xué)前教育法草案( 征求意見稿) 》( 以下簡稱《征求意見稿》) 之后，全國人大將《學(xué)前教育法》列入了2022 年擬安排初次審議的 24 件法律案之一。法律以一定的社會(huì)關(guān)系為其調(diào)整對(duì)象，同時(shí)不同的法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和范圍是各不相同的。所以在學(xué)前教育立法當(dāng)中，一個(gè)基礎(chǔ)性和前提性的問題就是確定學(xué)前教育法的立法范圍。學(xué)前教育法的立法范圍即立法所適用的學(xué)前教育內(nèi)涵與邊界?！墩髑笠庖姼濉吩诘?2 條“適用范圍”第 2 款明確規(guī)定: “本法所稱學(xué)前教育是指由幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)三周歲到入小學(xué)前的學(xué)前兒童實(shí)施的保育和教育”。按照這樣的規(guī)定，3 歲以下兒童教育就被排除在《學(xué)前教育法》立法范圍之外。
除了教育部在 2020 年發(fā)布的《征求意見稿》，目前還有中國教育科學(xué)研究院、北京師范大學(xué)和西北政法大學(xué)等多個(gè)版本的學(xué)前教育法草案建議稿。這些建議稿對(duì)于學(xué)前教育法的適用范圍也有著不同的規(guī)定。例如，中國教育科學(xué)研究院建議稿在第 2 條規(guī)定: “本法所稱學(xué)前教育，是指對(duì)零到六周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施的保育教育”。在年齡范圍上，多數(shù)專家包括園長在內(nèi)都希望把 0—3 歲納入立法范圍。由此，學(xué)前教育立法中一個(gè)基礎(chǔ)性和前提性的問題凸顯出來———在學(xué)前教育立法中，立法范圍究竟是 3—6 周歲的學(xué)前教育，還是 0—6 周歲的學(xué)前教育? 因?yàn)椴煌牧⒎ǚ秶鷮?duì)其立法體例、立法內(nèi)容甚至制度設(shè)計(jì)等都會(huì)產(chǎn)生極大的影響，需要立法實(shí)踐和理論研究的重點(diǎn)關(guān)注。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的政策基礎(chǔ)
要討論 3 歲以下兒童教育是否應(yīng)當(dāng)納入《學(xué)前教育法》，首先需要審視我國的政策基礎(chǔ)，即當(dāng)前國家的相關(guān)政策是如何規(guī)定的。通過檢索，筆者共收集到新中國成立以來學(xué)前教育領(lǐng)域的專門性政策文件 49 份，另外還有若干與學(xué)前教育相關(guān)的教育領(lǐng)域綜合性政策文件。這些文件分別以中共中央、國務(wù)院、教育部、國務(wù)院教育督導(dǎo)辦公室以及財(cái)政部等相關(guān)部委的名義發(fā)布。通過對(duì)這些政策文件的分析，可以歸納出我國 3 歲以下兒童教育相關(guān)政策特點(diǎn)。
（一）3 歲以下兒童教育始終是我國相關(guān)政策關(guān)注的重點(diǎn)
新中國成立以來，帶有福利性質(zhì)的 3 歲以下兒童教育便開始納入國家相關(guān)政策的立法范圍當(dāng)中。特別是 21 世紀(jì)以來，3 歲以下兒童教育一直是政策制定者關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。2003 年，在教育部等11個(gè)部門頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，多次提到了 0—6 歲兒童教育以及早期教育的內(nèi)容。2010 年，在中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020年) 》中提出要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”。在 2011 年正式實(shí)施的《中國兒童發(fā)展綱要( 2011—2020 年) 》中也提出要“促進(jìn) 0—3 歲兒童早期綜合發(fā)展; 積極開展 0—3 歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo); 積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為 0—3 歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo); 加快培養(yǎng) 0—3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才”。2012 年，在《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中提出要“積極開展公益性的 0—3 歲嬰幼兒早期教育指導(dǎo)服務(wù)”。2013 年，教育部在上海、北京和青島等 14 個(gè)地區(qū)開展了 0—3 歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)工作。2017 年，黨的十九大報(bào)告特別指出“幼有所育”，對(duì)學(xué)前教育做出了帶有引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性的政策規(guī)制。2019 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和國家衛(wèi)生健康委頒布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)( 試行) 》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范( 試行) 》等政策文件，都對(duì) 3 歲以下兒童教育進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定。
（二）3 歲以下兒童教育的供給模式逐步轉(zhuǎn)型為多元普惠制
我國 3 歲以下兒童教育的供給模式是按照福利供給、市場供給和多元普惠供給的模式逐步發(fā)展的。新中國成立初期，我國 3 歲以下兒童教育基本是由廠礦、街道提供的，帶有福利供給的模式性質(zhì)。20 世紀(jì) 80 年代，隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制和學(xué)前教育市場化，3 歲以下兒童教育機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，僅有的相關(guān)機(jī)構(gòu)也多是由社會(huì)力量舉辦的，充分體現(xiàn)著市場供給的模式特征。近 10 年來，國家陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)與 3 歲以下兒童教育問題相關(guān)的政策文件，多元普惠化的供給模式特征逐步確立。例如按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案( 試行) 》等，針對(duì) 3 歲以下兒童教育提出了“家庭為主，托育補(bǔ)充”和“政府引導(dǎo)、多方參與、社會(huì)運(yùn)營、普惠可及”的發(fā)展原則，逐步將 3 歲以下兒童教育由以往的市場供給模式轉(zhuǎn)化為多元普惠供給模式。在這里，多元是指供給主體的多元化，即形成政府、社會(huì)、家庭等多方主體參與供給的模式; 普惠是指為 3 歲以下兒童提供優(yōu)質(zhì)、平價(jià)的教育供給，滿足人民群眾對(duì)于 3 歲以下兒童教育的基本需求。
（三）3 歲以下兒童教育的主管部門顯現(xiàn)多元治理的特征
新中國成立后，我國 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，當(dāng)時(shí)這些機(jī)構(gòu)主要是由工廠企業(yè)的工會(huì)組織或者城市街道舉辦的。1955 年，中華全國總工會(huì)在北京召開了“全國工會(huì)廠礦企業(yè)托兒所工作會(huì)議”，確定了工廠企業(yè)托兒所工作的方針。1956 年，教育部、衛(wèi)生部和內(nèi)務(wù)部聯(lián)合頒布了《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，提出“托兒所和幼兒園應(yīng)依兒童的年齡劃分，即收三周歲以下的兒童者為托兒所，收三至六周歲的兒童者為幼兒園”，并規(guī)定“在托兒所方面，則統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo);幼兒園統(tǒng)一由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)”。1979 年，教育部等 13 個(gè)部門聯(lián)合召開了全國托幼工作會(huì)議，做出了由國務(wù)院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定，加強(qiáng)對(duì)托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)。20 世紀(jì) 80 年代，衛(wèi)生部頒布了《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》和《三歲前小兒教養(yǎng)大綱( 草案) 》等政策，對(duì)托兒所的工作任務(wù)進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。21 世紀(jì)以來，涉及 3 歲以下兒童教育的相關(guān)文件主要出自衛(wèi)生健康部門和教育部門，例如《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》在附件中專門規(guī)定了促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作部門職責(zé)分工，共涉及衛(wèi)生健康部門和教育部門等 17 個(gè)政府部門和社會(huì)組織，其中衛(wèi)生健康部門承擔(dān)著組織制定嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策規(guī)范等核心職責(zé)，充分體現(xiàn)了 3 歲以下兒童教育的多元治理特征。同時(shí)值得關(guān)注的是，近些年國家關(guān)于 3 歲以下兒童教育的相關(guān)內(nèi)容多見于衛(wèi)生健康部門頒布的政策文件，而鮮見于教育部門頒布的政策文件。
（四）3 歲以下兒童托育工作方針以保為主、保教并重
新中國成立以后，我國 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)多帶有福利色彩，以解除雙職工家庭負(fù)擔(dān)，解放勞動(dòng)力為主要目的。改革開放后，保教并重的理念在我國逐漸確立。例如，在 1980 年頒布的《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》中，提出托兒所必須貫徹實(shí)行“以保為主、保教并重”的工作方針。近年來，我國 3 歲以下兒童托育的相關(guān)政策也提及了教育方面的內(nèi)容，例如，2019 年，在國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中就提出要“遵循嬰幼兒成長特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性等方面的全面發(fā)展”。但是相關(guān)的政策文件對(duì) 3 歲以下嬰幼兒教育明顯偏重于保育內(nèi)容，而教育內(nèi)容相對(duì)較少。
綜上，我國 3 歲以下兒童教育的相關(guān)政策相對(duì)于 3—6 歲兒童教育，政策數(shù)量偏少，政策內(nèi)容多偏重于保育，政策發(fā)文單位則更多地來自衛(wèi)生健康部門。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的制約因素
在我國現(xiàn)有政策已經(jīng)對(duì) 3 歲以下兒童教育問題做出相關(guān)規(guī)定的背景下，《征求意見稿》依然將 3 歲以下兒童教育問題排除在立法范圍之外。換言之，是否將 3 歲以下兒童教育納入《學(xué)前教育法》的立法范圍，學(xué)界尚未達(dá)成一致意見。而未達(dá)成一直意見的制約因素主要有以下 4 個(gè)方面。
（一）學(xué)前教育利益取向的多元性
清晰的職責(zé)劃分是保障政策落實(shí)和相關(guān)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。在 2019 年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，關(guān)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政府職責(zé)分工共涉及17個(gè)具體的相關(guān)部門，其中衛(wèi)生健康部門承擔(dān)著最為主要的主體責(zé)任，負(fù)責(zé) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策制定、牽頭協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而教育部門僅僅承擔(dān)了各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人才培養(yǎng)的職責(zé)。在本次由國家教育行政部門主持起草的《征求意見稿》中，如果將 0—3 歲學(xué)前教育納入立法范圍，就意味著需要對(duì) 3 歲以下兒童教育的政府職能進(jìn)行重新分配，從而可能引發(fā)不同部門間的利益博弈，加大學(xué)前教育立法的難度，甚至有可能影響學(xué)前教育立法的順利出臺(tái)。
（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資源的有限性
自 2010 年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》頒布以來，我國學(xué)前 3 年教育取得了舉世矚目的進(jìn)展。全國幼兒園的毛入園率由 2011 年的 62.3% 提高到 2021 年的 88.1% ，增長了25.8 個(gè)百分點(diǎn)。其中普惠性幼兒園( 包括公辦園和普惠性民辦園) 占到全國幼兒園總量的 83% ，普惠性幼兒園的在園幼兒數(shù)量占比達(dá)到 87.8% 。在學(xué)前教育高速發(fā)展的背后，必然離不開足夠的經(jīng)費(fèi)支持。當(dāng)前，在學(xué)前 3 年教育基本普及的情況下，學(xué)前教育的發(fā)展迫切需要持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持，例如大量普惠性民辦幼兒園的政府支持以及公辦幼兒園教職工的待遇保障等。如果將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，就意味學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在原有基礎(chǔ)上還要持續(xù)的、較大幅度的增加。在教育經(jīng)費(fèi)總體有限的情況下，這種立法設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給具有一定的挑戰(zhàn)性。
?。ㄈ? 歲以下兒童教育規(guī)劃的超前性
目前，我國 3 歲以下兒童教育的普及率還有待于進(jìn)一步提高，教育理念、管理模式等方面還有待于進(jìn)一步明確。在這種背景下，如果將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，就意味著要對(duì)其教育進(jìn)行超前謀劃。但是對(duì)于未來帶有預(yù)測、預(yù)判性質(zhì)的立法設(shè)計(jì)能否適應(yīng)未來學(xué)前教育的發(fā)展，還具有很大的不確定性。法律不僅僅具有權(quán)威性，還具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，一旦法律規(guī)制與實(shí)踐需求出現(xiàn)錯(cuò)位時(shí)，再通過修法的方式對(duì)其進(jìn)行修正，這不僅有損法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且在立法程序的操作上也具有很大難度。
?。ㄋ模?duì)于 0—3 歲兒童教育的認(rèn)識(shí)差異
20 世紀(jì) 80 年代以來，國際化的學(xué)前教育概念由原來的 3—6 歲延伸至 0—6 歲嬰幼兒的保育與教育?，斃麃啞っ膳_(tái)梭利( Maria Montessori) 也曾指出，“人出生后頭 3 年的發(fā)展，在其程度和重要性上，超過人整個(gè)一生中的任何階段”。但從目前來看，對(duì)于 0—3 歲兒童教育的意義并沒有被普遍接受，3 歲以下嬰幼兒的培育重點(diǎn)往往被定位于“照護(hù)”，而非“保教”，從而將教育要素排除在 3 歲以下兒童成長過程之外，或者將其視為照護(hù)的附屬內(nèi)容。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的應(yīng)然性分析
雖然存在上述影響因素，但將 3 歲以下兒童教育納入《學(xué)前教育法》還是具有重大意義的，其主要體現(xiàn)在以下 5 個(gè)方面。
（一）有利于促進(jìn)國家發(fā)展的戰(zhàn)略性
我國當(dāng)前面臨的巨大挑戰(zhàn)之一就是人口出生率較低，而影響育齡婦女生育意愿的重要原因之一就是嬰幼兒的照護(hù)難題。在三孩政策的背景下，如果提升我國 3 歲以下兒童保教的公共服務(wù)程度，對(duì)于提升人口出生率將會(huì)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局在審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》時(shí)特別提出要“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，降低家庭教育開支”。2021 年 6 月，國家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合民政部、國家衛(wèi)生健康委頒布的《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》提出: “到 2025 年，進(jìn)一步改善托育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施條件，增強(qiáng)兜底保障能力，增加普惠性服務(wù)供給”。
同時(shí)，推進(jìn) 3 年以下兒童教育也會(huì)促進(jìn)女性就業(yè)，加強(qiáng)社會(huì)性別的平等。當(dāng)政府將托幼公共服務(wù)納入公共服務(wù)政策框架，更多地?fù)?dān)負(fù)起對(duì)托幼公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，更多地調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的資源發(fā)展托幼公共服務(wù)時(shí)，就可以實(shí)現(xiàn)婦女與兒童發(fā)展的相互兼顧與雙贏，解決二者發(fā)展的矛盾。所以從國家發(fā)展的戰(zhàn)略性視角看，將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，不僅非常必要，而且具有重大的意義。
?。ǘ┯欣谑芙逃龣?quán)保護(hù)的完整性
學(xué)前教育階段受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要國家承擔(dān)特定的義務(wù)。受教育權(quán)始終是教育權(quán)的核心，國家、社會(huì)和家庭等的教育權(quán)利的終極目的都是為了保證受教育權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)。公民受教育權(quán)的保護(hù)始于出生，終于死亡。受教育權(quán)是人的基本權(quán)利，即基本人權(quán)，是人與生俱來的權(quán)利，而不僅僅是由成文法律規(guī)定的權(quán)利。作為一項(xiàng)基本人權(quán)，受教育權(quán)自始至終伴隨人的一生。我國《憲法》規(guī)定了公民享有受教育權(quán)的基本權(quán)利，為受教育權(quán)的保護(hù)提供了頂層設(shè)計(jì)。但是在具體教育立法中還存在著學(xué)前教育、高中教育和成人教育等受教育權(quán)保護(hù)的立法空白。大量研究成果也證明，3 歲前是兒童智力、能力、行為和個(gè)性發(fā)展的重要時(shí)期。120早期教育對(duì)幼兒的發(fā)展具有重要影響，早期教育狀況在很大程度上可以預(yù)測兒童將來的認(rèn)知、語言和智力發(fā)展水平。如果學(xué)前教育立法僅僅規(guī)定 3 歲以上兒童的學(xué)前教育，就很有可能造成 3 歲以下兒童受教育權(quán)保護(hù)的集體缺失。
?。ㄈ┯欣谕杏滓惑w發(fā)展的科學(xué)性
托幼一體化是當(dāng)前國際學(xué)前教育的整體趨勢，這意味著教育時(shí)間的延長與教育領(lǐng)域的擴(kuò)展。這種學(xué)前教育理念一方面將 0—6 歲兒童教育作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌，另一方面將托幼園所內(nèi)部與外部的教育高度融合起來，形成對(duì)學(xué)齡前兒童進(jìn)行教育的合力。世界經(jīng)濟(jì)合作組織( OECD，簡稱經(jīng)合組織) 在 2001 年出版的《強(qiáng)勢開端》一書中提出: “雖然很多國家仍然區(qū)分為家長就業(yè)提供兒童照顧的‘托育服務(wù)’和為兒童發(fā)展和入學(xué)準(zhǔn)備提供的‘學(xué)前教育’，但整體上國家已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，即‘保育’和‘教育’在為兒童提供的高質(zhì)量服務(wù)中不可分割”。在國際上，普遍將學(xué)齡前兒童的照顧和教育服務(wù)統(tǒng)稱為“兒童早期教育和照顧服務(wù)( Early Childhood Education and Care，ECEC) ”。“托幼一體化”以及將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生 /福利部門轉(zhuǎn)向教育部門是國際托育服務(wù)發(fā)展的趨勢。例如英國、美國和瑞典等越來越多的國家都利用不同的治理模式實(shí)施了托幼一體化的學(xué)前教育。早在 1995 年，美國就將開端計(jì)劃的服務(wù)對(duì)象延伸到 3 歲之前的嬰兒、學(xué)步兒童以及懷孕婦女，并且開始實(shí)施早期開端教育計(jì)劃( Early Head Start) 。將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育的立法范圍，推行 0—6 歲一體化的學(xué)前教育，是探索具有中國特色“托幼一體化”的前提和基礎(chǔ)。
?。ㄋ模┯欣?3 歲以下兒童教育的公益性
公益性是學(xué)前教育事業(yè)的根本屬性，同時(shí)兼具社會(huì)性和公共性。自 2010 年以來，我國學(xué)前教育在國家政策的支持下取得了跨越式的發(fā)展，入園難、入園貴和入學(xué)不安全等問題得到了根本的解決，以往部分民辦幼兒園成為投資者牟取暴利工具的現(xiàn)象得到了根本的扭轉(zhuǎn)。隨著學(xué)前教育公益性、普惠性的發(fā)展，社會(huì)逐利資本逐漸被擠壓出 3—6 歲兒童學(xué)前教育領(lǐng)域。但是需要引起重視的是，國內(nèi)外投資資本有向我國早教市場轉(zhuǎn)移的趨勢，3 歲以下兒童教育的市場化、逐利化已經(jīng)開始在一些地方顯現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了少數(shù)因機(jī)構(gòu)“跑路”等影響早教領(lǐng)域規(guī)范發(fā)展的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重危害到 3 歲以下兒童教育的公益性和普惠性發(fā)展，很可能導(dǎo)致社會(huì)資本過分逐利現(xiàn)象在 3 歲以下兒童教育領(lǐng)域重演，影響人民群眾對(duì) 3 歲以下兒童教育的滿意度。另外，監(jiān)管缺失等我國學(xué)前教育實(shí)踐普遍存在的問題，在 0—3 歲嬰幼兒的保育教育場域下顯得尤為嚴(yán)重。
（五）有利于解決立法資源的有限性
我國國家層面的立法資源是非常有限的。如果學(xué)前教育立法不將 3 歲以下兒童教育納入立法范圍，今后再創(chuàng)制一部專門針對(duì) 3 歲以下兒童教育的立法是不現(xiàn)實(shí)的，這就會(huì)導(dǎo)致 3 歲以下兒童受教育權(quán)保護(hù)的立法缺失。另外，全國人大已經(jīng)將教育法典納入立法規(guī)劃，如果當(dāng)前學(xué)前教育立法存在范圍缺失，就很可能會(huì)影響教育法典的系統(tǒng)性的完整性，從而影響整個(gè)教育法律體系化的進(jìn)程。所以將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育法立法范圍，將會(huì)提高立法效率，解決立法資源有限的問題。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的實(shí)然性分析
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如上文所述，我國針對(duì) 3 歲以下兒童教育的相關(guān)政策不僅具有持續(xù)性，而且在近年來愈加受到國家高層的關(guān)注?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》強(qiáng)調(diào)要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育立法中有所體現(xiàn)。再如，2017 年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2019 年，全國兩會(huì)的政府工作報(bào)告提出要加快發(fā)展多形式、多種類的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。特別是黨的十九大提出“幼有所育”，將其列入國家七大民生工程的首位，為我國發(fā)展 3 歲以下兒童教育提供了頂層的制度設(shè)計(jì)和路徑指引。在國家宏觀戰(zhàn)略指引下，國家衛(wèi)健委和教育部等部門在近幾年也針對(duì) 3 歲以下兒童教育發(fā)布了多個(gè)重磅文件，為 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍提供了較為堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。
（二）機(jī)構(gòu)保障
按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的要求，到 2020 年，普惠性幼兒園在園幼兒占比要達(dá)到 80% ，公辦幼兒園在園幼兒占比要達(dá)到 50% 。根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，2021年全國普惠性幼兒園的在園幼兒占已經(jīng)比達(dá)到了 87.8% 。這也意味著一些民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)或即將退出學(xué)前 3 年教育，國家和地方可以充分利用政策工具引導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)，改善當(dāng)前 3 歲以下托育機(jī)構(gòu)不足的狀況。另外，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)，我國 2020 年和2021 年人口出生率分別為 8.5‰和 7.5‰，較之前幾年有所下降。這意味著在今后一段時(shí)間，學(xué)前 3 年入園人口也會(huì)隨之下降。在學(xué)前 3 年入園兒童人數(shù)逐年下降、民辦學(xué)前 3 年教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的背景下，為推動(dòng)發(fā)展 3 歲以下兒童教育的相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了難得的政策和立法的窗口期。
?。ㄈl件保障
從人員隊(duì)伍建設(shè)來看，2021 年，全國開設(shè)學(xué)前教育專業(yè)的本專科高校有 1 095 所，畢業(yè)生達(dá)到26.5萬人。另外還有數(shù)十所高校已經(jīng)開始了早期教育專業(yè)，為開展 3 歲以下兒童教育提供了師資保障。從經(jīng)費(fèi)方面看，2020 年全國財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)為 2 532 億元，比 2011 年的 416 億元增長 5 倍，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比從 2011 年的2.2% 提高到 2020 年的 5.9% 。中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)資金 10 年累計(jì)投入超過 1700 億元，有效拉動(dòng)了地方財(cái)政投入的快速增長，為學(xué)前教育發(fā)展提供了有力保障。從 2010 年起至今，大量學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)用在新建、增建和改建幼兒園的硬件設(shè)施方面。在連續(xù) 3 期學(xué)前 3 年行動(dòng)計(jì)劃之后，我國大規(guī)模新設(shè)普惠性幼兒園的硬件建設(shè)已經(jīng)接近尾聲，將原有大量預(yù)算轉(zhuǎn)移到 3 歲以下托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)上具有極強(qiáng)的可行性。
除了教育部在 2020 年發(fā)布的《征求意見稿》，目前還有中國教育科學(xué)研究院、北京師范大學(xué)和西北政法大學(xué)等多個(gè)版本的學(xué)前教育法草案建議稿。這些建議稿對(duì)于學(xué)前教育法的適用范圍也有著不同的規(guī)定。例如，中國教育科學(xué)研究院建議稿在第 2 條規(guī)定: “本法所稱學(xué)前教育，是指對(duì)零到六周歲學(xué)齡前兒童實(shí)施的保育教育”。在年齡范圍上，多數(shù)專家包括園長在內(nèi)都希望把 0—3 歲納入立法范圍。由此，學(xué)前教育立法中一個(gè)基礎(chǔ)性和前提性的問題凸顯出來———在學(xué)前教育立法中，立法范圍究竟是 3—6 周歲的學(xué)前教育，還是 0—6 周歲的學(xué)前教育? 因?yàn)椴煌牧⒎ǚ秶鷮?duì)其立法體例、立法內(nèi)容甚至制度設(shè)計(jì)等都會(huì)產(chǎn)生極大的影響，需要立法實(shí)踐和理論研究的重點(diǎn)關(guān)注。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的政策基礎(chǔ)
要討論 3 歲以下兒童教育是否應(yīng)當(dāng)納入《學(xué)前教育法》，首先需要審視我國的政策基礎(chǔ)，即當(dāng)前國家的相關(guān)政策是如何規(guī)定的。通過檢索，筆者共收集到新中國成立以來學(xué)前教育領(lǐng)域的專門性政策文件 49 份，另外還有若干與學(xué)前教育相關(guān)的教育領(lǐng)域綜合性政策文件。這些文件分別以中共中央、國務(wù)院、教育部、國務(wù)院教育督導(dǎo)辦公室以及財(cái)政部等相關(guān)部委的名義發(fā)布。通過對(duì)這些政策文件的分析，可以歸納出我國 3 歲以下兒童教育相關(guān)政策特點(diǎn)。
（一）3 歲以下兒童教育始終是我國相關(guān)政策關(guān)注的重點(diǎn)
新中國成立以來，帶有福利性質(zhì)的 3 歲以下兒童教育便開始納入國家相關(guān)政策的立法范圍當(dāng)中。特別是 21 世紀(jì)以來，3 歲以下兒童教育一直是政策制定者關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。2003 年，在教育部等11個(gè)部門頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，多次提到了 0—6 歲兒童教育以及早期教育的內(nèi)容。2010 年，在中共中央、國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020年) 》中提出要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”。在 2011 年正式實(shí)施的《中國兒童發(fā)展綱要( 2011—2020 年) 》中也提出要“促進(jìn) 0—3 歲兒童早期綜合發(fā)展; 積極開展 0—3 歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo); 積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為 0—3 歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導(dǎo); 加快培養(yǎng) 0—3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才”。2012 年，在《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中提出要“積極開展公益性的 0—3 歲嬰幼兒早期教育指導(dǎo)服務(wù)”。2013 年，教育部在上海、北京和青島等 14 個(gè)地區(qū)開展了 0—3 歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)工作。2017 年，黨的十九大報(bào)告特別指出“幼有所育”，對(duì)學(xué)前教育做出了帶有引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性的政策規(guī)制。2019 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和國家衛(wèi)生健康委頒布的《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)( 試行) 》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范( 試行) 》等政策文件，都對(duì) 3 歲以下兒童教育進(jìn)行了相對(duì)具體的規(guī)定。
（二）3 歲以下兒童教育的供給模式逐步轉(zhuǎn)型為多元普惠制
我國 3 歲以下兒童教育的供給模式是按照福利供給、市場供給和多元普惠供給的模式逐步發(fā)展的。新中國成立初期，我國 3 歲以下兒童教育基本是由廠礦、街道提供的，帶有福利供給的模式性質(zhì)。20 世紀(jì) 80 年代，隨著企業(yè)轉(zhuǎn)制和學(xué)前教育市場化，3 歲以下兒童教育機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，僅有的相關(guān)機(jī)構(gòu)也多是由社會(huì)力量舉辦的，充分體現(xiàn)著市場供給的模式特征。近 10 年來，國家陸續(xù)發(fā)布了多個(gè)與 3 歲以下兒童教育問題相關(guān)的政策文件，多元普惠化的供給模式特征逐步確立。例如按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案( 試行) 》等，針對(duì) 3 歲以下兒童教育提出了“家庭為主，托育補(bǔ)充”和“政府引導(dǎo)、多方參與、社會(huì)運(yùn)營、普惠可及”的發(fā)展原則，逐步將 3 歲以下兒童教育由以往的市場供給模式轉(zhuǎn)化為多元普惠供給模式。在這里，多元是指供給主體的多元化，即形成政府、社會(huì)、家庭等多方主體參與供給的模式; 普惠是指為 3 歲以下兒童提供優(yōu)質(zhì)、平價(jià)的教育供給，滿足人民群眾對(duì)于 3 歲以下兒童教育的基本需求。
（三）3 歲以下兒童教育的主管部門顯現(xiàn)多元治理的特征
新中國成立后，我國 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，當(dāng)時(shí)這些機(jī)構(gòu)主要是由工廠企業(yè)的工會(huì)組織或者城市街道舉辦的。1955 年，中華全國總工會(huì)在北京召開了“全國工會(huì)廠礦企業(yè)托兒所工作會(huì)議”，確定了工廠企業(yè)托兒所工作的方針。1956 年，教育部、衛(wèi)生部和內(nèi)務(wù)部聯(lián)合頒布了《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，提出“托兒所和幼兒園應(yīng)依兒童的年齡劃分，即收三周歲以下的兒童者為托兒所，收三至六周歲的兒童者為幼兒園”，并規(guī)定“在托兒所方面，則統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo);幼兒園統(tǒng)一由教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)”。1979 年，教育部等 13 個(gè)部門聯(lián)合召開了全國托幼工作會(huì)議，做出了由國務(wù)院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的決定，加強(qiáng)對(duì)托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)。20 世紀(jì) 80 年代，衛(wèi)生部頒布了《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》和《三歲前小兒教養(yǎng)大綱( 草案) 》等政策，對(duì)托兒所的工作任務(wù)進(jìn)行了較為具體的規(guī)定。21 世紀(jì)以來，涉及 3 歲以下兒童教育的相關(guān)文件主要出自衛(wèi)生健康部門和教育部門，例如《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》在附件中專門規(guī)定了促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作部門職責(zé)分工，共涉及衛(wèi)生健康部門和教育部門等 17 個(gè)政府部門和社會(huì)組織，其中衛(wèi)生健康部門承擔(dān)著組織制定嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策規(guī)范等核心職責(zé)，充分體現(xiàn)了 3 歲以下兒童教育的多元治理特征。同時(shí)值得關(guān)注的是，近些年國家關(guān)于 3 歲以下兒童教育的相關(guān)內(nèi)容多見于衛(wèi)生健康部門頒布的政策文件，而鮮見于教育部門頒布的政策文件。
（四）3 歲以下兒童托育工作方針以保為主、保教并重
新中國成立以后，我國 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)多帶有福利色彩，以解除雙職工家庭負(fù)擔(dān)，解放勞動(dòng)力為主要目的。改革開放后，保教并重的理念在我國逐漸確立。例如，在 1980 年頒布的《城市托兒所工作條例( 試行草案) 》中，提出托兒所必須貫徹實(shí)行“以保為主、保教并重”的工作方針。近年來，我國 3 歲以下兒童托育的相關(guān)政策也提及了教育方面的內(nèi)容，例如，2019 年，在國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中就提出要“遵循嬰幼兒成長特點(diǎn)和規(guī)律，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性等方面的全面發(fā)展”。但是相關(guān)的政策文件對(duì) 3 歲以下嬰幼兒教育明顯偏重于保育內(nèi)容，而教育內(nèi)容相對(duì)較少。
綜上，我國 3 歲以下兒童教育的相關(guān)政策相對(duì)于 3—6 歲兒童教育，政策數(shù)量偏少，政策內(nèi)容多偏重于保育，政策發(fā)文單位則更多地來自衛(wèi)生健康部門。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的制約因素
在我國現(xiàn)有政策已經(jīng)對(duì) 3 歲以下兒童教育問題做出相關(guān)規(guī)定的背景下，《征求意見稿》依然將 3 歲以下兒童教育問題排除在立法范圍之外。換言之，是否將 3 歲以下兒童教育納入《學(xué)前教育法》的立法范圍，學(xué)界尚未達(dá)成一致意見。而未達(dá)成一直意見的制約因素主要有以下 4 個(gè)方面。
（一）學(xué)前教育利益取向的多元性
清晰的職責(zé)劃分是保障政策落實(shí)和相關(guān)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。在 2019 年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，關(guān)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政府職責(zé)分工共涉及17個(gè)具體的相關(guān)部門，其中衛(wèi)生健康部門承擔(dān)著最為主要的主體責(zé)任，負(fù)責(zé) 3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策制定、牽頭協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而教育部門僅僅承擔(dān)了各類嬰幼兒照護(hù)服務(wù)人才培養(yǎng)的職責(zé)。在本次由國家教育行政部門主持起草的《征求意見稿》中，如果將 0—3 歲學(xué)前教育納入立法范圍，就意味著需要對(duì) 3 歲以下兒童教育的政府職能進(jìn)行重新分配，從而可能引發(fā)不同部門間的利益博弈，加大學(xué)前教育立法的難度，甚至有可能影響學(xué)前教育立法的順利出臺(tái)。
（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資源的有限性
自 2010 年《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》頒布以來，我國學(xué)前 3 年教育取得了舉世矚目的進(jìn)展。全國幼兒園的毛入園率由 2011 年的 62.3% 提高到 2021 年的 88.1% ，增長了25.8 個(gè)百分點(diǎn)。其中普惠性幼兒園( 包括公辦園和普惠性民辦園) 占到全國幼兒園總量的 83% ，普惠性幼兒園的在園幼兒數(shù)量占比達(dá)到 87.8% 。在學(xué)前教育高速發(fā)展的背后，必然離不開足夠的經(jīng)費(fèi)支持。當(dāng)前，在學(xué)前 3 年教育基本普及的情況下，學(xué)前教育的發(fā)展迫切需要持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持，例如大量普惠性民辦幼兒園的政府支持以及公辦幼兒園教職工的待遇保障等。如果將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，就意味學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在原有基礎(chǔ)上還要持續(xù)的、較大幅度的增加。在教育經(jīng)費(fèi)總體有限的情況下，這種立法設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給具有一定的挑戰(zhàn)性。
?。ㄈ? 歲以下兒童教育規(guī)劃的超前性
目前，我國 3 歲以下兒童教育的普及率還有待于進(jìn)一步提高，教育理念、管理模式等方面還有待于進(jìn)一步明確。在這種背景下，如果將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，就意味著要對(duì)其教育進(jìn)行超前謀劃。但是對(duì)于未來帶有預(yù)測、預(yù)判性質(zhì)的立法設(shè)計(jì)能否適應(yīng)未來學(xué)前教育的發(fā)展，還具有很大的不確定性。法律不僅僅具有權(quán)威性，還具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，一旦法律規(guī)制與實(shí)踐需求出現(xiàn)錯(cuò)位時(shí)，再通過修法的方式對(duì)其進(jìn)行修正，這不僅有損法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且在立法程序的操作上也具有很大難度。
?。ㄋ模?duì)于 0—3 歲兒童教育的認(rèn)識(shí)差異
20 世紀(jì) 80 年代以來，國際化的學(xué)前教育概念由原來的 3—6 歲延伸至 0—6 歲嬰幼兒的保育與教育?，斃麃啞っ膳_(tái)梭利( Maria Montessori) 也曾指出，“人出生后頭 3 年的發(fā)展，在其程度和重要性上，超過人整個(gè)一生中的任何階段”。但從目前來看，對(duì)于 0—3 歲兒童教育的意義并沒有被普遍接受，3 歲以下嬰幼兒的培育重點(diǎn)往往被定位于“照護(hù)”，而非“保教”，從而將教育要素排除在 3 歲以下兒童成長過程之外，或者將其視為照護(hù)的附屬內(nèi)容。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的應(yīng)然性分析
雖然存在上述影響因素，但將 3 歲以下兒童教育納入《學(xué)前教育法》還是具有重大意義的，其主要體現(xiàn)在以下 5 個(gè)方面。
（一）有利于促進(jìn)國家發(fā)展的戰(zhàn)略性
我國當(dāng)前面臨的巨大挑戰(zhàn)之一就是人口出生率較低，而影響育齡婦女生育意愿的重要原因之一就是嬰幼兒的照護(hù)難題。在三孩政策的背景下，如果提升我國 3 歲以下兒童保教的公共服務(wù)程度，對(duì)于提升人口出生率將會(huì)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局在審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》時(shí)特別提出要“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，降低家庭教育開支”。2021 年 6 月，國家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合民政部、國家衛(wèi)生健康委頒布的《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》提出: “到 2025 年，進(jìn)一步改善托育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施條件，增強(qiáng)兜底保障能力，增加普惠性服務(wù)供給”。
同時(shí)，推進(jìn) 3 年以下兒童教育也會(huì)促進(jìn)女性就業(yè)，加強(qiáng)社會(huì)性別的平等。當(dāng)政府將托幼公共服務(wù)納入公共服務(wù)政策框架，更多地?fù)?dān)負(fù)起對(duì)托幼公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，更多地調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)的資源發(fā)展托幼公共服務(wù)時(shí)，就可以實(shí)現(xiàn)婦女與兒童發(fā)展的相互兼顧與雙贏，解決二者發(fā)展的矛盾。所以從國家發(fā)展的戰(zhàn)略性視角看，將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法，不僅非常必要，而且具有重大的意義。
?。ǘ┯欣谑芙逃龣?quán)保護(hù)的完整性
學(xué)前教育階段受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要國家承擔(dān)特定的義務(wù)。受教育權(quán)始終是教育權(quán)的核心，國家、社會(huì)和家庭等的教育權(quán)利的終極目的都是為了保證受教育權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)。公民受教育權(quán)的保護(hù)始于出生，終于死亡。受教育權(quán)是人的基本權(quán)利，即基本人權(quán)，是人與生俱來的權(quán)利，而不僅僅是由成文法律規(guī)定的權(quán)利。作為一項(xiàng)基本人權(quán)，受教育權(quán)自始至終伴隨人的一生。我國《憲法》規(guī)定了公民享有受教育權(quán)的基本權(quán)利，為受教育權(quán)的保護(hù)提供了頂層設(shè)計(jì)。但是在具體教育立法中還存在著學(xué)前教育、高中教育和成人教育等受教育權(quán)保護(hù)的立法空白。大量研究成果也證明，3 歲前是兒童智力、能力、行為和個(gè)性發(fā)展的重要時(shí)期。120早期教育對(duì)幼兒的發(fā)展具有重要影響，早期教育狀況在很大程度上可以預(yù)測兒童將來的認(rèn)知、語言和智力發(fā)展水平。如果學(xué)前教育立法僅僅規(guī)定 3 歲以上兒童的學(xué)前教育，就很有可能造成 3 歲以下兒童受教育權(quán)保護(hù)的集體缺失。
?。ㄈ┯欣谕杏滓惑w發(fā)展的科學(xué)性
托幼一體化是當(dāng)前國際學(xué)前教育的整體趨勢，這意味著教育時(shí)間的延長與教育領(lǐng)域的擴(kuò)展。這種學(xué)前教育理念一方面將 0—6 歲兒童教育作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌，另一方面將托幼園所內(nèi)部與外部的教育高度融合起來，形成對(duì)學(xué)齡前兒童進(jìn)行教育的合力。世界經(jīng)濟(jì)合作組織( OECD，簡稱經(jīng)合組織) 在 2001 年出版的《強(qiáng)勢開端》一書中提出: “雖然很多國家仍然區(qū)分為家長就業(yè)提供兒童照顧的‘托育服務(wù)’和為兒童發(fā)展和入學(xué)準(zhǔn)備提供的‘學(xué)前教育’，但整體上國家已經(jīng)逐漸達(dá)成共識(shí)，即‘保育’和‘教育’在為兒童提供的高質(zhì)量服務(wù)中不可分割”。在國際上，普遍將學(xué)齡前兒童的照顧和教育服務(wù)統(tǒng)稱為“兒童早期教育和照顧服務(wù)( Early Childhood Education and Care，ECEC) ”。“托幼一體化”以及將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生 /福利部門轉(zhuǎn)向教育部門是國際托育服務(wù)發(fā)展的趨勢。例如英國、美國和瑞典等越來越多的國家都利用不同的治理模式實(shí)施了托幼一體化的學(xué)前教育。早在 1995 年，美國就將開端計(jì)劃的服務(wù)對(duì)象延伸到 3 歲之前的嬰兒、學(xué)步兒童以及懷孕婦女，并且開始實(shí)施早期開端教育計(jì)劃( Early Head Start) 。將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育的立法范圍，推行 0—6 歲一體化的學(xué)前教育，是探索具有中國特色“托幼一體化”的前提和基礎(chǔ)。
?。ㄋ模┯欣?3 歲以下兒童教育的公益性
公益性是學(xué)前教育事業(yè)的根本屬性，同時(shí)兼具社會(huì)性和公共性。自 2010 年以來，我國學(xué)前教育在國家政策的支持下取得了跨越式的發(fā)展，入園難、入園貴和入學(xué)不安全等問題得到了根本的解決，以往部分民辦幼兒園成為投資者牟取暴利工具的現(xiàn)象得到了根本的扭轉(zhuǎn)。隨著學(xué)前教育公益性、普惠性的發(fā)展，社會(huì)逐利資本逐漸被擠壓出 3—6 歲兒童學(xué)前教育領(lǐng)域。但是需要引起重視的是，國內(nèi)外投資資本有向我國早教市場轉(zhuǎn)移的趨勢，3 歲以下兒童教育的市場化、逐利化已經(jīng)開始在一些地方顯現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了少數(shù)因機(jī)構(gòu)“跑路”等影響早教領(lǐng)域規(guī)范發(fā)展的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重危害到 3 歲以下兒童教育的公益性和普惠性發(fā)展，很可能導(dǎo)致社會(huì)資本過分逐利現(xiàn)象在 3 歲以下兒童教育領(lǐng)域重演，影響人民群眾對(duì) 3 歲以下兒童教育的滿意度。另外，監(jiān)管缺失等我國學(xué)前教育實(shí)踐普遍存在的問題，在 0—3 歲嬰幼兒的保育教育場域下顯得尤為嚴(yán)重。
（五）有利于解決立法資源的有限性
我國國家層面的立法資源是非常有限的。如果學(xué)前教育立法不將 3 歲以下兒童教育納入立法范圍，今后再創(chuàng)制一部專門針對(duì) 3 歲以下兒童教育的立法是不現(xiàn)實(shí)的，這就會(huì)導(dǎo)致 3 歲以下兒童受教育權(quán)保護(hù)的立法缺失。另外，全國人大已經(jīng)將教育法典納入立法規(guī)劃，如果當(dāng)前學(xué)前教育立法存在范圍缺失，就很可能會(huì)影響教育法典的系統(tǒng)性的完整性，從而影響整個(gè)教育法律體系化的進(jìn)程。所以將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育法立法范圍，將會(huì)提高立法效率，解決立法資源有限的問題。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的實(shí)然性分析
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如上文所述，我國針對(duì) 3 歲以下兒童教育的相關(guān)政策不僅具有持續(xù)性，而且在近年來愈加受到國家高層的關(guān)注?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》強(qiáng)調(diào)要“重視 0 至 3 歲嬰幼兒教育”，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育立法中有所體現(xiàn)。再如，2017 年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2019 年，全國兩會(huì)的政府工作報(bào)告提出要加快發(fā)展多形式、多種類的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。特別是黨的十九大提出“幼有所育”，將其列入國家七大民生工程的首位，為我國發(fā)展 3 歲以下兒童教育提供了頂層的制度設(shè)計(jì)和路徑指引。在國家宏觀戰(zhàn)略指引下，國家衛(wèi)健委和教育部等部門在近幾年也針對(duì) 3 歲以下兒童教育發(fā)布了多個(gè)重磅文件，為 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍提供了較為堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。
（二）機(jī)構(gòu)保障
按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的要求，到 2020 年，普惠性幼兒園在園幼兒占比要達(dá)到 80% ，公辦幼兒園在園幼兒占比要達(dá)到 50% 。根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，2021年全國普惠性幼兒園的在園幼兒占已經(jīng)比達(dá)到了 87.8% 。這也意味著一些民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)或即將退出學(xué)前 3 年教育，國家和地方可以充分利用政策工具引導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為 3 歲以下兒童托育機(jī)構(gòu)，改善當(dāng)前 3 歲以下托育機(jī)構(gòu)不足的狀況。另外，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)，我國 2020 年和2021 年人口出生率分別為 8.5‰和 7.5‰，較之前幾年有所下降。這意味著在今后一段時(shí)間，學(xué)前 3 年入園人口也會(huì)隨之下降。在學(xué)前 3 年入園兒童人數(shù)逐年下降、民辦學(xué)前 3 年教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整的背景下，為推動(dòng)發(fā)展 3 歲以下兒童教育的相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了難得的政策和立法的窗口期。
?。ㄈl件保障
從人員隊(duì)伍建設(shè)來看，2021 年，全國開設(shè)學(xué)前教育專業(yè)的本專科高校有 1 095 所，畢業(yè)生達(dá)到26.5萬人。另外還有數(shù)十所高校已經(jīng)開始了早期教育專業(yè)，為開展 3 歲以下兒童教育提供了師資保障。從經(jīng)費(fèi)方面看，2020 年全國財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)為 2 532 億元，比 2011 年的 416 億元增長 5 倍，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占比從 2011 年的2.2% 提高到 2020 年的 5.9% 。中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)資金 10 年累計(jì)投入超過 1700 億元，有效拉動(dòng)了地方財(cái)政投入的快速增長，為學(xué)前教育發(fā)展提供了有力保障。從 2010 年起至今，大量學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)用在新建、增建和改建幼兒園的硬件設(shè)施方面。在連續(xù) 3 期學(xué)前 3 年行動(dòng)計(jì)劃之后，我國大規(guī)模新設(shè)普惠性幼兒園的硬件建設(shè)已經(jīng)接近尾聲，將原有大量預(yù)算轉(zhuǎn)移到 3 歲以下托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)上具有極強(qiáng)的可行性。
（四）地方保障
將 3 歲以下兒童教育問題納入學(xué)前教育范疇予以一體化保障，已經(jīng)在北京、上海等地得到高度重視，并逐步推進(jìn)。例如，上海市政府 2018 年專門頒布了《于促進(jìn)和加強(qiáng)本市 3 歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出按照“政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與”的總體思路，建立健全托育服務(wù)工作管理的體制機(jī)制，促進(jìn)托幼一體化發(fā)展，支持社會(huì)以多種形式提供托育服務(wù)，構(gòu)建托育服務(wù)體系。再例如，北京市在《北京市“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》中規(guī)定: “加大資源統(tǒng)籌，積極支持幼兒園舉辦 2—3 歲托班”。如果能夠在學(xué)前教育立法中給予地方探索、實(shí)施、推進(jìn)和保障 3 歲以下兒童教育的空間，也是極其必要的。
將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍的策略性分析
如上所述，將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法范圍，不僅具有重要的意義，而且條件也已相對(duì)成熟，具備操作的可能性。隨著而來的問題就是，如何在《學(xué)前教育法》中對(duì)其進(jìn)行規(guī)制呢? 從立法技術(shù)的維度來看，可以有 3 種立法模式。
第一種是整合模式，即按照“托幼一體化”的理念，將 3 歲以下兒童教育與 3—6 歲兒童教育一并進(jìn)行規(guī)定。這樣處理的優(yōu)勢是可以更加順暢地推進(jìn)“托幼一體化”進(jìn)程。例如，美國、英國等國家即采用這種方法統(tǒng)籌解決學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題。
第二種是單列模式，即在《學(xué)前教育法》中設(shè)置“早期教育”的專門章節(jié)，將 3 歲以下兒童教育與3—6歲兒童教育分別進(jìn)行規(guī)定。這樣處理的優(yōu)勢是符合我國當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，并且可以專門針對(duì) 3 歲以下兒童教育的特殊問題進(jìn)行規(guī)定，針對(duì)性更強(qiáng)。
第三種是統(tǒng)領(lǐng)模式，即在《學(xué)前教育法》總則部分將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育立法的立法范圍，并對(duì)其基本方針、基本原則進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，但是一些尚不成熟的具體的制度設(shè)計(jì)暫不做規(guī)定。這樣規(guī)定的優(yōu)勢是避免因?yàn)榫唧w制度的設(shè)計(jì)不當(dāng)而影響立法的質(zhì)量。
在上述 3 種立法處理方法中，筆者更傾向于第 3 種。這主要是因?yàn)? 首先，我們必須將 3 歲以下兒童教育納入學(xué)前教育法立法范圍，避免該領(lǐng)域形成立法真空。其次，在短時(shí)間內(nèi)確定《學(xué)前教育法》中 3 歲以下兒童教育的具體制度設(shè)計(jì)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)?3 歲以下兒童教育的政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和早教支持等方面的制度設(shè)計(jì)還都缺乏理論依據(jù)和實(shí)踐保障。此時(shí)如果過早在《學(xué)前教育法》規(guī)定這些具體制度，就有可能會(huì)因?yàn)榱⒎ǖ膫}促而影響立法質(zhì)量，進(jìn)而影響今后相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。再次，我國 3 歲以下兒童教育還存在較大的立法空間。例如，除了 3 歲以下托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題，3 歲以下兒童的早教指導(dǎo)、家庭教育和社會(huì)支持等問題也都有待于立法予以規(guī)定。
所以，為了適應(yīng)我國學(xué)前教育發(fā)展的急切需要，避免在立法過程中存在過多的利益博弈，以保證在合理時(shí)間內(nèi)順利出臺(tái)《學(xué)前教育法》，應(yīng)當(dāng)先將 3 歲以下兒童教育納入《學(xué)前教育法》，在總則的立法范圍條款中進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，為今后的修法以及地方立法預(yù)留空間。3 歲以下兒童教育的管理體制、實(shí)施模式、機(jī)構(gòu)支持和條件保障等具體條款，如果論證成熟可以一并納入。如果暫存爭議或者立法條件暫不成熟的條款，則可以在條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，以修法的形式適時(shí)補(bǔ)充進(jìn)《學(xué)前教育法》。這樣的立法策略既是可行的，也是穩(wěn)妥的。
來源 | 《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 2023年第1期
作者 | 馬雷軍（中國教科院教育法治與教育標(biāo)準(zhǔn)研究所副所長、副研究員）