【摘要】在社會轉(zhuǎn)型過程中，基本公共教育服務均等化是關(guān)系到經(jīng)濟、社會和教育發(fā)展的重要議題。通過對歷年政策的分析發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務的演進歷程可以劃分為努力擴大供給階段、全力促進均衡階段、以標準化統(tǒng)籌資源配置階段和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。通過對教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比分析發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務仍然存在諸多現(xiàn)實問題：城市地區(qū)的發(fā)展程度普遍高于農(nóng)村地區(qū)、“中部塌陷”現(xiàn)象較為明顯、弱勢群體享有的保障水平有待提升。未來的基本公共教育服務應著力于破解現(xiàn)有問題，持續(xù)關(guān)注優(yōu)質(zhì)均衡，進一步與高質(zhì)量發(fā)展相適配?；竟步逃站然膶嵺`應堅持以法制化和規(guī)范化為戰(zhàn)略導向，以精準化和便捷化為實施理念，以體系化和制度化為實現(xiàn)手段，以統(tǒng)一性和動態(tài)性為執(zhí)行標準，以常態(tài)化和長效化為評價機制。
【關(guān)鍵詞】基本公共教育服務；均等化；優(yōu)質(zhì)均衡；社會轉(zhuǎn)型
基本公共服務是社會公共保障體系的重要組成部分。一方面，它關(guān)乎人民群眾最日常和最基本的生活需求；另一方面，它引領(lǐng)國家治理的大格局，不僅體現(xiàn)了社會文明的風貌，而且能夠促進經(jīng)濟社會和諧健康發(fā)展。教育是基本公共服務的關(guān)鍵組成部分，是實現(xiàn)“幼有所育”和“學有所教”的重要保障。在當前重要的社會轉(zhuǎn)型時期，討論基本公共教育服務的時代價值，梳理基本公共教育服務的歷史脈絡，探討基本公共教育服務面臨的困境，打通阻礙基本公共教育服務均等化實現(xiàn)的障礙，既是教育理論研究的歷史使命，也是教育實踐行動的現(xiàn)實要求。
基本公共教育服務的概念具有鮮明的時代背景，其衍生自平等意識的覺醒，來源于對社會公平正義的追求?；竟步逃帐侵冈诮逃I(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性四個主要特征，是主要由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務，是實現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)?；竟步逃找跃然癁楦灸繕?，通過統(tǒng)籌教育資源以縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，通過擴大教育供給以惠及更多群體，通過完善保障機制以實現(xiàn)長效公平，提升人民群眾教育獲得感，實現(xiàn)全體社會成員的共同發(fā)展。對于社會轉(zhuǎn)型，學術(shù)界一般將之理解為從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，并從描述性視角出發(fā)討論引發(fā)社會轉(zhuǎn)型的各種因素。當前中國正進入新的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅源于體制機制改革和創(chuàng)新，還源于社會價值觀以及生活方式的變遷。在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，基本公共教育服務均等化的價值更加凸顯。在教育領(lǐng)域，一系列經(jīng)濟社會發(fā)展要素的變化，引發(fā)了人民群眾對教育的期待，亟須基本公共教育服務補齊短板、鞏固基礎(chǔ)和提升質(zhì)量。于整個社會而言，在社會轉(zhuǎn)型的背景下，實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，既是以教育公平促進社會公平的重要途徑，也是適應國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代要求。
一、基本公共教育服務均等化的時代價值
當前，社會轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在三個方面：其一，處于經(jīng)濟社會跨越的歷史節(jié)點，人民生活持續(xù)改善的物質(zhì)基礎(chǔ)日趨雄厚，對美好生活的期盼愈發(fā)強烈；其二，當前處于教育公平的理論與實踐深入推進的重要時期，城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的教育供給水平仍存在較大差距，教育公平成為評判人民對教育是否滿意的關(guān)鍵標準；其三，高質(zhì)量發(fā)展格局已經(jīng)深入人心，優(yōu)質(zhì)均衡的理念成為教育發(fā)展的時代指引。作為基礎(chǔ)性的教育制度安排，基本公共教育服務需要融入社會轉(zhuǎn)型的趨勢中，通過實現(xiàn)均等化為社會轉(zhuǎn)型提供現(xiàn)實保障和內(nèi)生動力。
（一）面對經(jīng)濟社會的雙重挑戰(zhàn)，基本公共教育服務均等化是破解社會主要矛盾的現(xiàn)實需要
教育是重大民生問題，若要保證人民群眾基本利益的實現(xiàn)，基本公共教育服務均等化程度的提升是破解基本矛盾的現(xiàn)實需要和重要舉措。當今社會正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，無論經(jīng)濟還是社會層面都面臨新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟發(fā)展方面，2006年“基本公共服務”首次提出時，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為2110美元。2022年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到12741美元，已經(jīng)接近高收入國家的標準。與此同時，我國脫貧攻堅任務順利完成，創(chuàng)造了世界減貧進程中史無前例的發(fā)展奇跡。在社會發(fā)展層面，我國已經(jīng)全面建成小康社會。在收入快速提高的同時，國民的平均受教育年限和預期壽命顯著提升。經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展激發(fā)了人民對于美好生活更高的期望，堅持在發(fā)展中保障和改善民生已經(jīng)成為時代的呼聲。基于對歷史形勢的判斷，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于社會關(guān)系的重大變革和社會發(fā)展的重大變化，教育應當與時俱進，具備新的框架和尺度，并承擔新的任務。基本公共教育服務切合了新形勢的需要，既強調(diào)底線思維，又具備系統(tǒng)觀念；既包含了教育民生問題的解決方案，又融入了高質(zhì)量發(fā)展的理念?；竟步逃胀ㄟ^筑牢民生根基，不斷滿足人民群眾對教育的需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，為破解教育領(lǐng)域的主要矛盾提供了重要手段。
?。ǘ┟鎸逃降默F(xiàn)實訴求，基本公共教育服務均等化是辦好人民滿意教育的切實舉措
教育公平是確保個體受教育權(quán)的重要依托，是社會公平的重要組成部分。在社會轉(zhuǎn)型過程中，教育公平在理論層面逐漸成為我國教育政策的基礎(chǔ)性訴求，在實踐層面逐步成為再分配責任的邏輯起點，也是基本公共教育服務需維護的關(guān)鍵價值所在。我國的教育公平從低水平向高水平邁進的過程仍然存在諸多現(xiàn)實壁壘。一方面，自然條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)以及人為因素導致教育機會、教育水平和教育質(zhì)量在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間存在差異。在當前發(fā)展階段，基本公共教育服務均等化是對教育底線的堅守，能夠確保弱勢群體獲得的教育不因自身所處不利地位而產(chǎn)生差別。另一方面，我國正處于多重社會轉(zhuǎn)型期，社會群體之間不斷遷移、分化與融合，不可避免地出現(xiàn)階層流動通道變窄甚至固化的現(xiàn)象。實現(xiàn)基本公共教育服務均等化有助于教育資源的重新分配，是促進社會階層流動和縮小階層差距的重要手段，也是辦好人民滿意教育的出發(fā)點。
?。ㄈ┟鎸Ω哔|(zhì)量發(fā)展的新格局，基本公共教育服務均等化是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的內(nèi)在要求
高質(zhì)量發(fā)展的理念已經(jīng)滲透社會的方方面面，為了適應時代發(fā)展的要求，基本公共教育服務均等化亟待實現(xiàn)，以服務高質(zhì)量發(fā)展的新格局，推進教育現(xiàn)代化總體目標的達成。如果從經(jīng)濟發(fā)展的角度進行審視，提升基本公共教育服務均等化水平有利于打破現(xiàn)有教育資源的約束，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體差距，為高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。如果從社會發(fā)展的角度進行審視，提升基本公共教育服務均等化水平有利于加快服務型政府的建設，緩解人民群眾對高質(zhì)量教育的需求與有限的教育資源之間的矛盾。 “優(yōu)質(zhì)均衡”的要求為基本公共教育服務的高質(zhì)量發(fā)展賦予了新的時代內(nèi)涵。伴隨著覆蓋范圍的擴展、內(nèi)容的深化以及對實施過程更富人性化的要求，內(nèi)部高質(zhì)量迭代必然成為基本公共教育服務的自我優(yōu)化機制，也將成為實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必由之路。
二、基本公共教育服務均等化的現(xiàn)實基礎(chǔ)
基本公共教育服務由政府提供，歷年來實施的各項政策既是推動其發(fā)展的主要動力，也是影響其未來決策的重要因素。因此，對基本公共教育服務現(xiàn)實條件的判斷必須首先厘清政策發(fā)展脈絡。二者兼顧有助于認識均等化實現(xiàn)過程中的約束和阻礙，以便精準施策。
?。ㄒ唬┗竟步逃照叩臍v史脈絡
本研究梳理了我國各項與基本公共教育服務相關(guān)的政策文件，將均等化進程劃分為四個時期：努力擴大供給階段、全力促進均衡階段、以標準化統(tǒng)籌資源配置階段和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。但在基本公共教育服務的歷史演進中，各階段并非完全割裂，而是處于相互包含、相互疊加和相互融合的狀態(tài)。
1.努力擴大供給階段（2006—2009年）
隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，教育的經(jīng)濟價值和社會價值日益凸顯，同時也反向襯托出教育資源總量的緊張與分配的不公平。尤其是在農(nóng)村和中西部地區(qū)，教育資源的供給從各個層面都無法滿足百姓對教育的需求，教育資源供需不平衡的局面亟待打破。
2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，在財政總盤子有效擴大的基礎(chǔ)上，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付有重點、有層次地改善中西部地區(qū)公共服務設施，逐步縮小地區(qū)之間的差距。2007年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》再次強調(diào)，堅持公共教育服務向薄弱地區(qū)傾斜，新增教育財政經(jīng)費主要用于農(nóng)村地區(qū)。
由上述政策可以看出，此階段國家已經(jīng)深刻認識到基本公共服務的重要性，力圖打造更加公平的基本公共教育服務體系，并以此加大社會底層的保障力度，提升國民的受教育水平。但由于教育的財政性經(jīng)費仍然較為緊張，教育財政收入依然在低位徘徊，所以，只能通過對財政經(jīng)費的傾斜性使用以實現(xiàn)有效擴大教育供給。此外，本階段中基本公共教育服務尚未形成獨立的體系，而是包含在基本公共服務總體框架中。
2.全力促進均衡階段（2010—2012年）
隨著社會公平性和包容性的不斷提高，基本公共服務保基本和兜底線的功能越來越重要，促進社會公平的舉措也越來越深入人心?；竟卜盏哪繕藦挠行U大供給轉(zhuǎn)向全力促進均衡。
《2010年國務院政府工作報告》強調(diào)了基本公共教育服務的全民覆蓋和服務能力全面提升?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次針對教育領(lǐng)域提出基本公共教育服務的概念，明確規(guī)定了各級政府具有提供公共教育服務的職責，將公共教育服務提升到政府職能層面。之后兩年的政府工作報告和黨的十八大報告對基本公共教育服務多次提及，頻率較上一階段明顯提高。2012年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確了基本公共教育服務是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和改善民生的重要途徑。該文件第一次詳細闡述了基本公共教育服務的內(nèi)涵、評價機制和促進基本公共服務均等化的保障措施。按照普及普惠的要求，不僅要促進義務教育階段的均衡發(fā)展，而且要將基本公共教育服務延伸到非義務教育階段。
3.以標準化統(tǒng)籌資源配置階段（2013—2019年）
隨著人們對社會公平感知能力的提升，基本公共教育服務在社會運轉(zhuǎn)中日益擔負起關(guān)鍵的角色。然而，主觀的供給判斷與客觀的現(xiàn)實需求間仍然存在天然的鴻溝，致使基本公共教育服務的設計和實施無法實現(xiàn)通用性和可復制性，同時也存在因地而異、因事而異和因人而異的現(xiàn)象。
實現(xiàn)基本公共教育服務的設計、實施和評價的通用和可復制需要借助標準化實現(xiàn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出，在標準化和均等化相結(jié)合的前提下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置，穩(wěn)步促進基本公共服務覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。除2017年外，2013—2019年歷年政府工作報告和黨的十九大報告都以不同而類似的概念強調(diào)了統(tǒng)一基本公共服務標準的重要性，如“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“基本公共服務同城化”等。2017年，《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》進一步明確了標準化的作用，指出統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育改革發(fā)展標準的“四個統(tǒng)一”，并指出要通過加大財政投入力度、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和提高資金使用效率提升對基本公共服務的保障能力。2018年，《關(guān)于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》正式確立了以標準化促進均等化、普惠化和便捷化的思路，即通過標準化手段優(yōu)化資源配置、規(guī)范服務流程、提升服務質(zhì)量、明確權(quán)責關(guān)系、創(chuàng)新治理方式。
4.優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段（2020年至今）
基本公共教育服務均等化是動態(tài)的概念，其衡量標準會隨著居民收入水平和社會進步程度不斷提升。當基本公共教育服務發(fā)展到高級階段，不僅需要通過標準化踐行教育的公平和公正，更需要以高質(zhì)量發(fā)展的理念引導基本公共教育服務的深入推進。實現(xiàn)基本公共教育服務的優(yōu)質(zhì)均衡，是小康社會的重要特征，是現(xiàn)代化國家的顯著標志，是人民生活美好和滿意的象征，同時也是實現(xiàn)共同富裕的重要舉措。
優(yōu)質(zhì)均衡是對基本公共教育服務均等化理論和實踐的深化，是高質(zhì)量發(fā)展視域下保證社會公平舉措的重要內(nèi)容。在理論層面，2021年，習近平總書記正式提出“著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系”，為未來基本公共教育服務的發(fā)展指明了方向。2022年，黨的二十大報告多次強調(diào)基本公共服務，將健全基本公共服務體系，增強均衡性和可及性作為扎實推進共同富裕的重要途徑。2023年，《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見》第一次系統(tǒng)性和多角度地闡釋了優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系，進一步落實了習近平總書記講話精神以及黨的二十大繪就的宏偉藍圖。一方面，該文件提出了基本公共教育服務的短期和中長期發(fā)展目標，即2027年實現(xiàn)基本公共教育服務均等化水平明顯提高，2035年基本公共教育服務總體水平步入世界前列。另一方面，該文件將基本公共教育服務均等化與教育強國的實現(xiàn)緊密聯(lián)系起來，并且規(guī)劃了未來的實施路徑，指出進一步擴大供給總量和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，不僅絕大多數(shù)縣（市、區(qū)、旗）域要實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡，而且要逐步提升優(yōu)質(zhì)均衡的層級。在實踐層面，義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估以全面提高義務教育質(zhì)量為目標，引導義務教育均衡發(fā)展向更高水平推進，為基本公共教育服務的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。當前，打造優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務的具體任務主要包括繼續(xù)推進義務教育薄弱環(huán)節(jié)改善和能力提升，持續(xù)提高義務教育均衡程度，不斷增加學前教育資源供給，持續(xù)治理“縣中塌陷”，繼續(xù)完善專門教育和特殊教育的保障機制等。
?。ǘ┗竟步逃盏默F(xiàn)實狀況
政策經(jīng)歷了從無到有，再到不斷調(diào)整和優(yōu)化的進程，基本公共教育服務均等化的實現(xiàn)已經(jīng)具備了一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但在城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間仍然存在較大的差異。究其深層原因，基本公共教育服務非均等化的現(xiàn)實狀況，一方面反映出地方教育財政事權(quán)與支出責任的錯位，另一方面則反映出地方政府對于基本公共教育服務的角色和定位未形成清晰的發(fā)展思路。當前，對基本公共教育服務現(xiàn)狀的研究主要通過教育事業(yè)發(fā)展指標進行判斷，本研究將沿用此思路。根據(jù)《“十四五”公共服務規(guī)劃》，基本公共教育服務包含“制定完善義務教育學位配置標準，保障足夠的公辦學校學位供給，健全校園校舍、師資隊伍、教學裝備、經(jīng)費保障等辦學條件標準化推進機制，確保‘兩免一補’等資助政策城鄉(xiāng)學生全覆蓋”。鑒于學位供給由各地根據(jù)學齡人口數(shù)量自主判斷，而覆蓋全學段的學生資助政策體系已經(jīng)較為完善，故本研究未將這兩項內(nèi)容納入分析。結(jié)合文件清單和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性，具體指標主要包括生師比、高于規(guī)定學歷專任教師比例、生均教學儀器設備值、大班額比例和生均一般公共預算教育經(jīng)費。此外，文件明確指出，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提升，基本公共教育服務與非基本公共教育服務之間的邊界在隨時發(fā)生變化。所以，雖然學前教育的普及普惠暫時歸屬于非基本公共教育服務范疇，但由于學前教育是人民群眾“急難愁盼”的重要民生問題，所以本研究在指標體系中納入了普惠性幼兒園覆蓋比例。
1.城鄉(xiāng)差異：城市基本公共教育服務水平高于農(nóng)村
長期以來，由于存在著城鄉(xiāng)二元體制，基本公共教育服務投入始終存在“偏向城市”的傾向，導致城鄉(xiāng)居民享有的基本公共教育服務在內(nèi)容、范圍和標準上存在明顯差異。研究發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務的城鄉(xiāng)差異主要反映在學前教育和義務教育階段。（見表1）
表 1 基本公共教育服務相關(guān)指標城鄉(xiāng)差異（2021 年）
注：①“+ ”表示正向指標，該值越大，表現(xiàn)越優(yōu)異；“- ”表示反向指標，該值越小，表現(xiàn)越優(yōu)異。②表中城市指城區(qū)， 農(nóng)村指鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村之和。下同。③數(shù)據(jù)根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2021》計算所得。④教育經(jīng)費統(tǒng)計不區(qū)分城鄉(xiāng)，故此表 未對教育經(jīng)費城鄉(xiāng)差異進行分析。
從基本公共教育服務城鄉(xiāng)差異的11個相關(guān)指標看，城市地區(qū)有6個指標優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，尤其在師資力量等反映教育質(zhì)量的指標上，城市地區(qū)存在較大的優(yōu)勢。在學前教育階段，城市地區(qū)的幼兒園生師比和?？萍耙陨蠈Ｈ谓處煴壤鶅?yōu)于農(nóng)村地區(qū)，差距分別達到2.9和9.4%。此外，農(nóng)村地區(qū)學前教育仍然存在下沉深度不足的問題，學前教育資源并未優(yōu)先惠及最偏遠的村莊地區(qū)，而是沿著城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊的路徑逐級覆蓋。有調(diào)查表明，村莊幼兒園在“生均公用經(jīng)費補助”、“各類專項經(jīng)費補貼”、“教師社保補助”、“教職工經(jīng)費培訓補助”等多方面的政策扶持力度均不及鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，且30.23%的村莊幼兒園園長表示“基本沒有幫扶”，這一比例遠高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園。
在小學階段，城鄉(xiāng)基本公共教育服務存在明顯差異。城市地區(qū)基本公共教育服務均等化實現(xiàn)的障礙主要表現(xiàn)為教師編制不足、學校用地面積受限以及人口大規(guī)模流入等問題；而反觀農(nóng)村地區(qū)，其基本公共教育服務供給水平更多受制于經(jīng)費投入和師資力量。具體而言，在教師數(shù)量和班級規(guī)模方面，城市存在明顯劣勢，生師比及大班額比例分別比農(nóng)村高2.5和0.7%。該數(shù)據(jù)表明，近年來，我國農(nóng)村小學教師數(shù)量短缺問題得到了有效緩解，但從質(zhì)量角度看，城市的多個指標均高于農(nóng)村，比如?？萍耙陨蠈W歷專任教師比例、生均教學儀器設備值。尤其是生均教學儀器設備值，城市均值為2160元，而農(nóng)村均值為1795元，二者相差365元。
初中階段與小學階段類似，城市的教師數(shù)量和班級規(guī)模相比農(nóng)村存在劣勢。但相比小學階段，城鄉(xiāng)之間的生師比以及大班額比例的差距明顯縮小。而城市地區(qū)本科及以上學歷教師比例以及生均教學儀器設備值均高于農(nóng)村，差距分別為7.4%和801元。
2.區(qū)域差異：基本公共教育服務水平呈現(xiàn)“中部塌陷”
近年來，由于西部大開發(fā)的政策推動以及面向西部地區(qū)教育政策的傾斜，西部地區(qū)各項教育指標已經(jīng)得到顯著改善。然而，在東部地區(qū)維持優(yōu)勢、西部地區(qū)快速發(fā)展的映襯下，基本公共教育服務水平整體上呈現(xiàn)“中部塌陷”的現(xiàn)象。綜合各學段看，14項基本公共教育服務指標存在中部地區(qū)明顯低于東部和西部地區(qū)的情況。（見表2）
表 2 基本公共教育服務相關(guān)指標區(qū)域差異（2021 年）
注：▲表示最優(yōu)值，▼表示最劣值。
具體而言，在學前教育階段，中部地區(qū)多項指標明顯低于東部和西部地區(qū)。普惠性幼兒園覆蓋比例在東中西部地區(qū)的比例分別為87.5%、85.6%和90.3%。造成上述現(xiàn)象的原因是西部地區(qū)受益于政府的重點投入與扶持，政策影響效應強，學前教育近年來發(fā)展迅速，但中部地區(qū)人口規(guī)模較大，政策效應弱，陷入先天不足而后天乏力的窘境。?？萍耙陨蠈W歷專任教師比例在三個區(qū)域分別為89.7%、82.6%和89.3%。中部地區(qū)生均一般公共預算教育經(jīng)費中位數(shù)為7894元，僅相當于東部地區(qū)的75.5%，西部地區(qū)的85.3%。
在小學階段，中部地區(qū)的生均教學儀器設備值和生均一般公共預算教育經(jīng)費為三個區(qū)域最低值。東中西部地區(qū)生均教學儀器設備值分別為2280元、1499元和1941元。中部地區(qū)生均一般公共預算教育經(jīng)費中位數(shù)為11292元，相當于東部地區(qū)的75.8%，西部地區(qū)的88.8%。
在初中階段，各項指標在東中西部的差距相比小學階段更大。中部地區(qū)的本科及以上學歷教師比例、生均教學儀器設備值和生均一般公共預算教育經(jīng)費均低于東部和西部地區(qū)。
在高中階段，無論是普通高中教育還是中等職業(yè)教育，中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比均存在一定差距。對于普通高中而言，生師比在東部、中部和西部地區(qū)分別為11.9、13.7和13.2。生均教學儀器設備值在三個區(qū)域分別為6868元、3256元和4532元，中部地區(qū)生均教學儀器設備值低于西部地區(qū)，甚至不到東部地區(qū)的一半。中部地區(qū)生均一般公共預算教育經(jīng)費中位數(shù)為15672元，僅相當于東部地區(qū)的57.3%。對于中等職業(yè)教育而言，東中西部本科及以上學歷教師比例分別為95.6%、91.9%和92.2%，生均教學儀器設備值分別為11015元、5913元和6840元，中部地區(qū)生均教學儀器設備值僅相當于東部地區(qū)的53.7%，西部地區(qū)的86.4%。
3.群體差異：弱勢群體基本公共教育服務水平有待提升
弱勢群體是指因條件障礙、社會轉(zhuǎn)型以及社會利益結(jié)構(gòu)分化導致處于不利地位的社會群體，包含農(nóng)民、老人、婦女、兒童、殘疾人等。由于基本公共教育服務依然以身份制度或者戶籍制度作為識別的前提，而且將社會弱勢群體納入其中存在一定的滯后性，因此我國基本公共教育服務具備典型的群體差異特征。在物質(zhì)生活上，弱勢群體必須依賴于國家和社會的幫扶，否則無法維持自身及家庭成員日常最低的生活水平。在社會地位上，弱勢群體缺乏話語權(quán)和有效的需求表達平臺，導致其基本公共教育服務訴求既難以表達又難以得到回應。在剝離城鄉(xiāng)差異與區(qū)域差異之后，與基本公共教育服務最直接相關(guān)的弱勢群體是進城務工人員及其子女。這一群體雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但卻不能享受與城鎮(zhèn)居民等同的基本公共教育服務。部分城市尚未全面推行異地中考和高考制度，且異地中考和高考仍存在“準入標準高”和“選擇空間小”兩大主要障礙，因此，隨遷子女面臨的升學挑戰(zhàn)仍然較為嚴峻。
此外，群體差異與區(qū)域差異相互疊加，導致弱勢群體享受均等化的基本公共教育服務進一步受限。東部地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、交通便利、地理條件優(yōu)越以及具有較高的人力資源水平，吸引了越來越多勞動者。在“兩為主”和“兩納入”的政策背景下，東部地區(qū)義務教育階段隨遷子女增速較快，隨遷子女的安置對東部地區(qū)形成了較大的壓力。教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)2021年小學隨遷子女在校生數(shù)為559.7萬人，占東部地區(qū)在校生數(shù)的13.0%，比全國平均水平高3.8個百分點，比中部和西部地區(qū)分別高7.4和5.2個百分點。東部地區(qū)初中隨遷子女在校生數(shù)為215.5萬人，占東部地區(qū)在校生數(shù)的11.0%，比全國平均水平高3.2個百分點，比中部和西部地區(qū)分別高6.1和4.4個百分點。與此形成鮮明對照，在中西部欠發(fā)達地區(qū)特別是偏遠農(nóng)村地區(qū)，人口大量外流導致基本公共服務設施閑置，資源使用效率低下。在確保財政承受能力可持續(xù)的前提下，如何實現(xiàn)民生保障的最優(yōu)化，成為各地政府提供基本公共教育服務時必須面對的重要課題。
三、基本公共教育服務均等化在社會轉(zhuǎn)型中的實踐路徑
從需求角度出發(fā)，在社會轉(zhuǎn)型期的重要歷史階段，基本公共教育服務均等化的實現(xiàn)面臨新形勢和新挑戰(zhàn)。我國正處于“奮力開創(chuàng)教育高質(zhì)量發(fā)展新局面”的階段，人民群眾渴望獲取公平優(yōu)質(zhì)的教育資源。從供給角度而言，基本公共教育服務應遵循“應有盡有”和“承諾必達”的基本原則?！秶一竟卜諛藴剩?021年版）》在此基礎(chǔ)上明確了“兩要”和“兩不能”的基線：既要堅持底線標準，又要量力而行，合理引導社會預期；既不能盲目攀比，增加地方財政負擔，也不能主觀上壓低標準，影響政策對實踐的指導作用。所以，以客觀供需關(guān)系作為行動的出發(fā)點，立足新的戰(zhàn)略視野，秉持新的實施理念，采用新的實現(xiàn)手段，堅持新的執(zhí)行標準，納入新的評價機制是實現(xiàn)基本公共教育服務均等化的重要途徑。
?。ㄒ唬┮苑ㄖ苹鸵?guī)范化作為新戰(zhàn)略導向
實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，應以法制化和規(guī)范化作為新戰(zhàn)略導向。通過法律和制度規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)基本公共教育服務，確保各要素在法律和規(guī)范的秩序下運行，具有綱領(lǐng)性的意義，是基本公共教育服務未來發(fā)展的必然趨勢。
在基本公共教育服務均等化實現(xiàn)的過程中，法治兼具目的性與工具性的雙重屬性，既是內(nèi)在目標和核心內(nèi)容，又是根本保障和制度動力。在頂層設計環(huán)節(jié)，應規(guī)劃和建立針對基本公共教育服務的清晰、完善的法律法規(guī)框架；在管理實施的環(huán)節(jié)，應實現(xiàn)決策和執(zhí)行的規(guī)范、公正和透明，并努力實現(xiàn)全流程的監(jiān)管，確保依法行政。由于在政治權(quán)利上存在缺失，弱勢群體在基本公共教育服務均等化過程中處于不利地位。因此，應當通過完善立法和相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)和區(qū)域之間基本公共教育服務推進的步伐，彌補弱勢群體社會權(quán)利的不足，為其融入基本公共服務均等化進程提供組織載體。
?。ǘ┮跃珳驶捅憬莼鳛樾聦嵤├砟?/strong>
實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，應以精準化和便捷化作為新實施理念?；竟步逃盏闹匾砟钍恰氨M力而為”和“量力而行”，同時盡量實現(xiàn)“應兜盡兜”和“應保盡?！薄；竟步逃占让媾R其他領(lǐng)域的競爭，又受到國家財力、物力和人力的制衡。精準化的核心思想是通過流程簡化實現(xiàn)結(jié)果的清晰表達，在追求成本最小化的同時確保利益最大化，使目標和結(jié)果之間的各類成本不斷降低，較為完美地契合了基本公共教育服務的執(zhí)行理念。區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體的教育需求無法得到有效滿足，一部分取決于識別機制的缺陷，而精準化有助于主動、迅速地識別基本公共教育服務的短板，并能夠提供有效的決策支撐。在具體實施過程中，既要從城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體上有所區(qū)分，同時對各子群的內(nèi)部也需要精準識別和分類施策，不搞“一刀切”和“大水漫灌”。如果能夠打通各個部門之間的數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)學籍數(shù)據(jù)、貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)、社會保障和稅收數(shù)據(jù)的相互融合，則能夠極大提高精準化推進的精度和效率。
便捷化應成為基本公共教育服務推進過程中的重要準則?；竟步逃諏拥氖侨嗣袢罕娮罡镜慕逃枨蠛妥畹讓拥慕逃Ｕ希婕叭后w多、覆蓋范圍廣、群眾需求迫切，便捷化是需要重點考量的內(nèi)容。按照基本公共教育服務的項目要求和服務標準，以下三點舉措可作為參考。第一，確保硬件設備設施安裝到位和穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，建立定期巡視機制。第二，加強基層人才梯隊建設，培養(yǎng)一支在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)上都能夠適應基本公共教育服務內(nèi)容和標準不斷發(fā)展和變化的人才隊伍。第三，納入競爭機制，根據(jù)提供主體多元化、提供方式多樣化的原則，逐步增加基本公共教育服務的政府購買力度，提升基本公共教育服務的供給水平和供給效率。
?。ㄈ┮泽w系化和制度化作為新實現(xiàn)手段
實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，應以體系化和制度化作為新實現(xiàn)手段。體系與制度相互融合，密不可分。具體而言，體系是指概念和政策的制度安排，即將相關(guān)事物按照一定的秩序和聯(lián)系組合成整體，使各個組成部分相互融合和相互促進，從而達到整體流暢運轉(zhuǎn)的效果?；竟步逃阵w系是指與基本公共教育服務相關(guān)的制度安排，存在三項基本特征，即政府優(yōu)先提供、全民平等享有和具備底線要求。在構(gòu)成體系的各要素之外，制度是保證流程和要素順利運轉(zhuǎn)的實現(xiàn)機制。通過體系化達到要素之間的合理安排，同時通過制度化實現(xiàn)要素之間的有效溝通與聯(lián)系，有助于基本公共教育服務向基層的有效傳遞，也有助于建立實時和暢通的反饋機制。
在具體的實現(xiàn)過程中，體系化和制度化不僅涉及教育內(nèi)部各要素的重新組織和安排，同時涉及教育外部的各個機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。在教育系統(tǒng)內(nèi)部，關(guān)鍵是實現(xiàn)基本公共教育服務的多級統(tǒng)籌。一方面，基本公共教育服務涵蓋的內(nèi)容絕大部分屬于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，而基礎(chǔ)教育縣域統(tǒng)籌的特點決定了縣域是執(zhí)行的主體，所以縣域之間巨大的財力差距是導致基本公共教育服務非均等化現(xiàn)象存在的重要原因。因此，需要通過體系化和制度化實現(xiàn)基本公共教育服務在中央、省、市、縣的多級統(tǒng)籌，建立基本公共教育服務財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全相關(guān)財政保障機制。另一方面，適時將均等化的層級上移，加快推進市域內(nèi)甚至省域內(nèi)優(yōu)質(zhì)均衡進程，有助于促進區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展，確保人民群眾更多更好地享受到基本公共教育服務均等化產(chǎn)生的紅利。在教育系統(tǒng)外部，需要各部門協(xié)同發(fā)力，推動財政、人口、社會保障、發(fā)展改革等部門聯(lián)合掃清制約基本公共教育服務發(fā)展的障礙，共同保障基本公共教育服務均等化目標的實現(xiàn)。
?。ㄋ模┮越y(tǒng)一性和動態(tài)性作為新執(zhí)行標準
實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，統(tǒng)一性和動態(tài)性是重要的執(zhí)行標準。前者是均等化的基礎(chǔ)和底線，后者是均等化的發(fā)展和升華，二者相輔相成、不可分割。統(tǒng)一性需要借助標準化的手段實現(xiàn)，其關(guān)注的重點是最低限度的保障能力。標準在基本公共教育服務均等化實現(xiàn)過程中的地位不言而喻，不僅是工具，更是政策執(zhí)行的尺度。無論是城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，還是群體差異，很大程度上受制于自然資源、地理位置及人力資本的積累，因此，實現(xiàn)基本公共教育服務均等化的首要工作就是制定統(tǒng)一的底線標準。當前，基本公共教育服務的國家標準覆蓋范圍仍顯不足，執(zhí)行細節(jié)仍然有待補充和完善，規(guī)范和健全標準建設是彌合城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共教育服務水平差距的重要舉措。
動態(tài)性包括時間、空間和內(nèi)容三個維度的含義。在時間維度上，一成不變的標準已經(jīng)無法適應當前國內(nèi)外的經(jīng)濟和社會環(huán)境，建立更加靈活的動態(tài)機制勢在必行。未來的執(zhí)行標準可考慮與經(jīng)濟發(fā)展水平或者物價水平掛鉤，由市場價格對基本公共教育服務形成指導，確保標準真正實現(xiàn)動態(tài)性。在空間維度上，由于基本公共教育服務是政府應當承擔的責任和義務，所以，各個地區(qū)應結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展情況，在國家底線標準的基礎(chǔ)上積極拓展地區(qū)標準建設，既做到“量力而行”，也要做到“應助盡助”。在內(nèi)容維度上，基本公共教育服務應保持可擴展性。一方面，適時擴大覆蓋范圍，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將更廣泛的群體納入基本公共教育服務保障體系；另一方面，適時增加服務內(nèi)容，不僅確?；竟卜张c非基本公共教育服務之間的邊界實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，而且應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況隨時補充新的服務項目。比如，在“雙減”政策提出后，可以考慮將課后服務保障納入基本公共教育服務清單，以維持課后服務的持續(xù)性和多樣化。
（五）以常態(tài)化和長效化作為新評價機制
制定政府主導且可操作、可落地的評估機制，實現(xiàn)基本公共教育服務評價的常態(tài)化和長效化是保證基本公共教育服務體系穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的重要條件。在任何體系中，評價都是重要的環(huán)節(jié)，擔負著定位、校正、反饋的重要功能。在未來針對基本公共教育服務的評價機制中，評價標準、評價方法、評價程序以及組織實施流程均應著眼于常態(tài)和長效，注重績效評價和長線評價，平衡運轉(zhuǎn)與評價之間的相互關(guān)系，確保評價機制對基本公共教育服務產(chǎn)生深遠和積極的影響。
此外，可持續(xù)發(fā)展是未來常態(tài)化和長效化評價需要考慮的重要因素。其一，應始終秉持新發(fā)展理念，不斷納入新的評價手段和評價策略，完善現(xiàn)有評價體系。其二，應建立權(quán)責明確的財政投入機制，既保證財政投入的充足穩(wěn)定，同時也保證財政投入發(fā)揮出最大的效能。其三，應引導基本公共教育服務良性發(fā)展，與經(jīng)濟、社會、人口形成和諧發(fā)展的生態(tài)。
來源 | 《教育研究》2023年10期
作者 | 劉大偉（中國教育科學研究院教育統(tǒng)計分析研究所副研究員）